論社會力量對地方法治的推動作用

崔晶晶

【摘要】“依法治國，建設社會主義法治國家”需要廣大人民群眾的積極響應和廣泛參與。近年來，在以政府為主導的公共決策事件中，公眾以越來越主動、積極的姿態參與到公共生活的實踐中。本文通過分析廣州番禺垃圾焚燒發電廠選址事件，探討公眾、媒體等社會力量對政府決策所產生的影響，認為社會力量對政府公共決策在客觀上起到了規制公權力，保障私權利，推動了地方法治發展進程的作用。

【關鍵詞】公眾參與；公共權力；地方法治

近年來，隨著改革力度的加大和社會矛盾的激化，涉及公眾利益和公共安全的各種問題層出不窮，公眾普遍的參與意識也開始覺醒，自覺或者不自覺地加入到公共事件的討論中。廣州番禺垃圾焚燒發電廠選址事件從其發生到現在已經有三年多的時間，在民眾和媒體的質疑下，隨著事態的發展，此事也逐漸成為一個全國矚目的公共決策事件。雖然政府在公眾的積極推動和媒體強大的輿論壓力下，暫時取消垃圾焚燒廠選址定在大石鎮會江村的決定，并最終在2012年7月10日揭盅：廣州市番禺區生活垃圾綜合處理廠初步確定選址為番禺大崗。但有關該事件的爭議卻還遠遠沒有結束，留下了很多值得我們深思的問題。到底政府為何一改之前強硬的態度，而最終考慮公眾的建議以及公眾、媒體和政府這三方進行了怎樣的角逐，而該事件對政府決策和地方法治的推進又有著什么樣的作用和啟發，這是本文將竭力探討的問題。

番禺垃圾焚燒廠選址事件始末

2009年9月，隨著廣州媒體對垃圾焚燒發電廠開始連篇累牘的報道，廣州市番禺區計劃在大石鎮會江村建設垃圾焚燒發電廠的消息，開始引起周邊30萬居民的強烈爭議。

2009年10月30日，番禺市政園林局就垃圾焚燒發電廠項目召開了通報會，與會的專家也對垃圾焚燒的安全性和可靠性給予了一定的肯定。園林局還保證會公正、科學、嚴謹和全面地對本項目進行環評。但是，專家的意見和市政園林局的表態并未取得民眾的信任。[1]

2009年12月20日，番禺區委書記譚應華在與麗江花園業主座談會上表示，垃圾焚燒發電廠項目停止。至此，番禺垃圾焚燒廠選址事件也暫時告一段落。

沉寂兩年多后，番禺區政府再次向公眾拋出建垃圾焚燒發電廠的議題。就在2011年4月12日，番禺區政府公布了垃圾焚燒發電廠五個備選地址：東涌、欖核、沙灣、大崗和大石。

2011年8月15日，“五選一”方案又變身為“四選一”，沙灣備選點因垃圾廠選址不宜靠近水源這一遲遲未予考慮的淺顯因素而被排除，剩下可供選擇的廠址變成了4個——東涌、欖核、大崗和大石。[2]

時隔一年之后，廣州番禺垃圾焚燒廠選址終于在2012年7月10日揭盅：廣州市番禺區生活垃圾綜合處理廠初步確定選址為番禺大崗，備選點為東涌鎮三沙和大石會江，將于2014年底建成試運行。至此，番禺垃圾焚燒廠選址事件已經持續了三年時間，終于塵埃落定。

公眾、媒體、政府之間的博弈

在番禺垃圾焚燒廠選址事件中，公眾、政府等力量之間進行了持久的角逐和博弈，公眾的參與、媒體的推動以及政府的應對，對事件的解決均具有關鍵性作用。

公眾力量的表現：對生命健康權、知情權的捍衛。番禺將在大石鎮會江村建立垃圾焚燒發電廠的決定，之所以會引起這么大的爭議，原因之一是居民擔心垃圾焚燒所產生的有毒氣體會危害人們的身體健康，并有致癌的危險，而這種擔心并非空穴來風，據有關報告顯示，垃圾焚燒過程中所產生的二■英，具有強致癌性。為了更準確地了解垃圾焚燒對人體所產生的危害，2009年10月18日，附近的居民代表趕到白云區的太和鎮李坑垃圾焚燒發電廠考察。據《中國新聞周刊》的調查顯示：2005年至2009年4年間，該垃圾發電廠所在地永興村因癌癥死去的村民多達42人，是1989年至2005年15年里因癌癥死亡的9名村民的將近5倍。[3]在接下來的幾天，包括負責環評的華南環科所、番禺區政府都留下了業主們的足跡，這一系列的舉動，無不顯示出番禺公眾捍衛自己生命健康權的決心和毅力。

番禺事件中，被忽視的還有公民的知情權。對于要在自己家門前建立垃圾焚燒廠，直到即將動工時番禺公眾才知曉，有關部門并沒有將整個垃圾焚燒發電廠項目的論證、申請、招標告知該事件的直接利益相關方：番禺居民。后來有公眾主動聯系媒體，提供相關素材，曝光了一連串有關事件的信息，如番禺垃圾選址程序存在缺陷、選址周圍是人口密集的居住地區、垃圾焚燒背后的相關利益集團等，使得社會各界對事件有了更深刻的認識，從而也更加傾向于番禺公眾的立場。此外，公眾通過理性組織社會活動等手段影響解決方案的出臺，如組織公眾參與民意調查，與有關領導進行理性對話。在事件的整個過程中，市民始終保持理性，無任何破壞活動，也無需執法機構的介入。

媒體的輿論支持。媒體的監督，實際上也是公眾的監督。在番禺垃圾焚燒發電廠選址事件中，媒體的輿論監督起到了頗為關鍵的作用。2009年9月24日，《新快報》刊登了一組報道《垃圾焚心：番禺建垃圾焚燒廠30萬業主急紅眼》，整個報道站在普通民眾的立場，呼吁要尊重民意。11月24日，《南方都市報》報道會江村垃圾焚燒發電廠給予廣州日立集團25年的特許經營權，估計利潤將近500億元。《南方都市報》在參與報道之后，發表了大量的報道和評論，站在正義的立場，通過過濾和梳理網絡的情緒化語言，形成客觀的公共輿論，支持公眾的意見。[4]在番禺事件中，中央電視臺的“新聞調查”和“新聞1+1”等欄目也多次報道了此事，《人民日報》等媒體也發表評論，從而使事件的影響從地方擴大至全國。

綜觀整個事件，公眾不斷利用媒體來表達民意，公眾的呼聲也逐漸得到媒體的共鳴和支持。媒體從最初將事件帶入公眾的視野，接著又積極參與事件的報道，此后不同的媒體形成立場不同的話語力量，成為公眾利益的維護者。媒體、公眾通過各自的傳播渠道互相交換信息，形成合力，共同推動事件的發展，充分體現了媒體在推進民主進程中的潛力。

政府的積極應對。政府是番禺垃圾焚燒廠選址事件的另一個重要“當事者”。其實，從2003年著手垃圾焚燒廠的選址工作開始，番禺幾十萬居民基本上都被蒙在鼓里。直到2009年9月，由于報紙、網絡等媒體的大量報道，公眾才得以了解整個事件的進展。從最初公布建立垃圾焚燒廠的通告，聲稱焚燒處理是目前比較適合番禺現狀的生活垃圾無害化處理方式，到聘請相關專家召開新聞發布會，可以說政府一直以來都是處于強硬和主動的地位。直到有媒體曝光政府與承建運營商存在著復雜的利益關系，番禺區區長承認建垃圾焚燒廠前未與當地居民充分溝通，存在程序缺陷，政府態度發生明顯的轉變。

番禺事件的解決使我們認識到，在關乎公共利益的事件中，政府、媒體和公眾都成為參與的力量，相互博弈，彼此形成制衡力量。公眾力量越來越強大，進而推動公共政策的理性解決；與此同時，媒體與公眾形成共鳴，在公共決策的推出過程中起著舉足輕重的作用；而政府不但要接受公眾和媒體的監督，也要學會掌握合理的把控力度。只要尊重并維護了每一群體、每一個人的表達權利，真正將對于公民合法、合理權利的尊重與保護落實到現實規則、現實程序、現實行為的每一細節，集思廣益的結果，最終的方案，必然是能夠使全體公眾共同受益的方案。

圍繞事件的法理分析

隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”的提出，公民的參政意識也在逐漸增強，民意的表達方式多種多樣，網絡、報紙、電視無疑成為民眾通向政治的重要渠道。而政府作為公權力的行使者，在就關系到公共利益的重大事件進行決策時，必須廣泛聽取公眾意見。地方法治建設的主體毋庸置疑應該是一個城市或地區的人民，他們是地方法治的主要推動力量，是地方法治的建設者和評判者。[5]可見，公眾參與對于地方法治發展而言，意義極為重大。

公眾參與對地方法治建設的推動。首先，公眾參與不但是實現公民權利的基本途徑，還可以有效防止公共權力的濫用。權力不加以制約就會被濫用，而權力一旦被濫用，既可能導致官員的腐敗，也可能損害公民的合法權益。有效制約公共權力，一方面需要權力體系自身的相互制衡，如國家的立法、行政、司法權力之間的相互制約；另一方面，也需要權力體系之外的制約，即公民的制約。公民對政治生活的積極參與，是實現對公共權力有效制約的基本條件。如果公眾對政治漠不關心，不參加選舉、聽證、申訴等，公權力就有失控的危險。其次，公眾參與可以使得公共決策更加科學民主，進而維護公共利益，維護公民自身的合法權益。公眾參與的結果通常就是影響公共決策和公共生活，使得決策者傾聽公眾意見，按照公眾的意見制定相關政策，使得相關的政策變得更符合公眾的利益。除此之外，公眾對決策過程的積極參與，還可以及時發現和糾正政策的失誤和偏差，從而使決策更加科學合理。

媒體監督對地方法治建設的推動。媒體所承擔的傳播信息、引導公共輿論和監督政治權力的功能，促進了公民參與立法、決策和公共治理的發展，使其在地方法治建設中也起到了不可估量的作用。如今，媒體逐漸成為政策出臺中各種利益表達與融合的公共平臺，是影響公共政策的重要力量。當代新聞媒體具有告知、啟迪、監督三大功能，也承載著公眾的巨大利益和高度期待。從新聞工作者的職業理念來說，監督權力、為民請命、捍衛社會公正從來都是一種值得追求的目標。權力的濫用必然損害社會中的某一方，一個有公信力的新聞界承載著整個社會，尤其是可能被權力侵害的弱勢群體的高度關注。[6]暗箱操作容易滋生腐敗，公開行政才是最好的防腐劑，而媒體信息傳播的公開性，恰好能滿足公眾監督政府、實現政治參與的需要。

法治應以民主為基礎，地方法治要推進民主，需要逐步培養人們的民主意識，提高權利觀念；要鼓勵公民參政議政，監督政府機關的行政行為；完善公民權利的救濟途徑，維護公民的合法權利；推動公共決策的科學化、民主化和制度化進程，最廣泛地體現公民意志。通過地方民主的完善，逐漸推進全國民主發展的進程，這是法治的實質性要求，也是地方法治得以推動的政治性前提。

結語

番禺垃圾焚燒廠選址事件使我們認識到，政府在制定關乎公共利益的決策時，應當尊重公眾的知情權、表達權、參與權和監督權，及時主動地向公眾發布信息，廣泛征求意見，將公眾意見作為重要的決策參考。而作為公眾，可以利用合法的方式和渠道來表達自己的訴求，進而與政府取得良好的溝通效果，共同推動社會的和諧進步。因此，政府部門和公眾的互相尊重才是社會穩步前進的根本前提，在此基礎上相互信任、平等對話，才能有效推進法治社會的進程。而社會力量對政府公共決策所起到的導向作用，既防止了公共權力的不當擴張和濫用，又防止了私權利的不當履行，避免了其遭受損害，客觀上起到了規制公權力，保障私權利，進而推動地方法治發展的作用。

參考文獻：

[1]李立志，賴偉行.廣州番禺區承諾垃圾焚燒廠不通過環評不動工[N].廣州日報，2009-10-31.

[2]鄭志成，王笠舟.番禺垃圾焚燒廠選址：一場沒有硝煙的民意博弈戰[N].南方都市報，2011-10-17.

[3]劉剛，周華蕾.廣州數百人排隊領信訪號碼反對建垃圾焚燒場[N].中國新聞周刊，2009-11-26.

[4]胡丹.“公共議題”參與主體的互動傳播——析“番禺垃圾焚燒廠選址事件”[J].新聞與傳播研究，2010（5）.

[5]朱未易.地方法治建設的法理與實證研究[M].南京：東南大學出版社，2010：2.

[6]賈西津.中國公民參與案例與模式[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：243.

（作者為暨南大學法學院2010級碩士生）

編校：張紅玲