寶雞水改“零交易”的尷尬

苑二剛

2010年8月，一項旨在 “水資源優化配置和高效利用”的水權交易試驗在陜西省寶雞展開。

然而兩年來，寶雞的水權交易沒有一個成功的案例，或者說沒有一家企業申請水權交易。改革試驗的結果將寶雞市水利局乃至寶雞市政府推向了尷尬的境地。

在寶雞水利部門的官員們看來，水權改革當前沒有取得預期的效果，但并不能說明這項試驗是失敗的。

“沒有一個成功的案例，這樣的情況當初確實沒有想到，但這正說明制度設計的前瞻性。兩年來我們做了大量基礎性工作，相信再過幾年，這項改革將為寶雞市的水資源合理配置打下良好的基礎，利在后人。”寶雞市水利局副局長王克亞仍然對這項改革充滿信心。

水權交易設想

渭河橫穿寶雞，曾經近百米寬的河道，如今密密地長滿了一人高的野草，僅幾米寬的細流隱藏在野草叢中，靜靜流淌。

2009年，寶雞市被國務院列為全國第二批節水型社會試點城市。作為陜西全省唯一入選城市，寶雞市決定在節水方面做一些新探索。

改革的突破口選在了水權交易上。寶雞市水利局的一份報告顯示，隨著經濟社會的快速發展，寶雞水資源供需矛盾愈來愈突出，地區爭水、行業爭水矛盾不斷。爭水矛盾的根源在于，長期以來，由于沒有明確的水權界定，用水管理措施相對滯后。政府在水資源的管理上還存在為需水領域采取行政手段配水，市場機制尚未完全建立。

寶雞市水利局局長常崇信帶著水利局的官員北上寧夏、內蒙古、甘肅，到這些水資源貧乏，水權交易開展順利的地方進行了實地考察，其中內蒙古鄂爾多斯的水權交易改革給他們留下了深刻印象。

鄂爾多斯等地的成功經驗讓寶雞水利局的官員更加堅定地節水改革，改革思路更加明確，即“以水定發展，高效配置水資源，讓市場機制成為水資源優化配置的有效途徑”。

在借鑒鄂爾多斯等地改革經驗的基礎上，2010年8月，《寶雞市水權轉換管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）正式出臺并于2010年8月1日開始實施。水權交易的寶雞模式由此誕生。這也是陜西省第一個關于水權轉換的地方性管理辦法。

與較早些時候進行的浙江義烏與東陽、北京與河北的水權交易不同的是，寶雞水權交易制度的核心是水資源在行業間的分配——“引導水資源向高效益、高效率方向轉移，工業發展反哺農業，由擬建項目業主單位投資，水行政主管部門和水工程管理單位組織實施節水改造工程，將農業節余的水量有償轉換給工業。”

按照《辦法》，水利局將對用水單位確定“初始水權”。水權轉換出讓方必須是擁有初始水權并在一定期限內有節余水量，或者通過工程節水措施取得節余水量的用水單位或個人。“比如說，初始水權所有人擁有100立方水的使用指標，而通過鋪設管網、技術改造等方式節省下50立方水。那么，受益者在支付鋪設管網、技術改造的費用后，可以將這50立方水用作其他用途。”寶雞市法制辦相關人士說，水權轉換期限最長為25年。

受益者的支付內容——水權轉換費用，則包括治水成本和合理收益兩部分。“要首先保證節水工程建設使用，合理收益部分歸初始水權的所有人所有。”

為保證監管，目前開放的只是一級市場，即初始水權所有者和用水戶之間的初次水權交易，以便控制水資源用途。

有制度無市場

美好的設想并沒有很快變成現實。寶雞水權交易改革實施近兩年以來，交易市場“門前冷落鞍馬稀”。沒有一家大型企業申請水權，自然也就沒有一例成功的案例，處于一種“有制度，無市場”的尷尬境況，這讓雄心勃勃的寶雞水利人多少有點失落。

在寶雞市水利局的官員看來，一個重要的原因是，和年均降雨量不足400毫米的鄂爾多斯比起來，寶雞并不算嚴重缺水的城市。

以秦嶺為界，寶雞地跨長江流域和黃河流域，年降雨量在1000毫米左右。境內目前有寶雞峽、馮家山和石頭河三個大型水庫。其中寶雞峽水庫還是關中地區最大的水庫，還有分布在渭河及其大小支流上的大中型水庫百余個。

“從客觀上講，缺水；從微觀上講不是很缺，缺的是生態用水。比如渭河，地表水量小，對污染物的稀釋能力差，水質比較差，干旱季節容易斷流。”寶雞市水利局水資源管理處處長高功強說。

因為不太缺水，加上水源水庫眾多，用水量不大的企業也沒有必要投入大量資金交易水權，企業水權交易的積極性并不高。

順利實施水權改革的前提是初始水權已經全部分配完畢，新的企業要用水就必須申請交易水權。而寶雞目前的情況是，雖然為寶雞提供60%水源的馮家山水庫初始水權基本已經分配完畢，但是寶雞境內還有其他大型水庫以及100余個中小型水庫，這些水源相對于目前寶雞用水來說還有很大的富裕空間。

“鄂爾多斯水資源不僅極度匱乏，而且只有黃河一個水源出口，易于控制，水資源的供需矛盾比較大，企業用水得排隊，你要多少錢，我就給你。相比之下，我們的水資源還算豐富。寧夏、內蒙古那邊一家即可壟斷水資源。你不用黃河水，就不行。甘肅張腋，你不用黑河水，你就沒有第二個水源。我們這邊怎么樣呢？你不用這個水源，就用那個水源；不用地表水，就用地下水；壟斷不成，所以實施起來完全不一樣。”高功強分析說。

缺少大型用水企業也是寶雞水權市場零交易的一個重要原因。近年，寶雞進行大規模的結構調整，用水量比較大的行業，如化工、造紙和紡織企業基本被淘汰了。加之用水效率的提高，這幾年寶雞全市用水量每年持平甚至還略有下降。

“水權轉換要實施，必須有大的用戶。效益一般的企業你再收這個費，那我不在你這里干了，對招商引資有影響。超前謀劃這個是比較好的，可我們覺得現在實施上是有困難的。”王克亞說。

其實在《辦法》實施之初，并非沒有人提出過異議，有人認為寶雞的水資源情況與鄂爾多斯、寧夏的情況差別很大，實施會存在很大困難。但這種擔心很快就被另一種反問給打消了。“水資源是社會基礎性資源，改革必須要未雨綢繆，不是一定要被逼到絕路上，才開始改革。我們提前進行有什么不好？”寶雞水利局有關人士表示。

成效有待檢驗

雖然承認目前寶雞水權交易改革實驗因為“超前”實施中遇到了困難，但王克亞并不認為改革是失敗的。他認為，改革為寶雞未來水資源市場配置打下了良好的基礎，他們為此做了大量的工作。

據了解，近兩年來，寶雞市水利局按照初始水權具有原生態性和最初擁有性的原則，基本將全市行政區域內干、支流和水庫的初始水權細化到以鄉鎮自然村用水戶為單元的農民和國民經濟其他行業的用水戶，并明確其責任、權利、義務。這是一個工作量很大的基礎性工作。

另一項重要的基礎工作是，在《辦法》開始實施以后，寶雞水利部門關閉了寶雞80%企業的自備井，并全部進行了監控。

“如果沒有《辦法》的出臺，我們實施就沒有力度。同時在關井的過程中，我們確實感覺到企業和市民的節水意識有了很大提高。”高功強說。

陜西省社科院副院長石英說，寶雞的水權交易模式未來成效如何，還有待于市場的進一步檢驗。畢竟寶雞跟鄂爾多斯不同，沒有大量能源企業來提供水利改造的資金。“但這種探索和創新的初衷值得肯定。”