城市水環境治理中的政策困局及對策探討

孫西橋

摘要：水環境保護是事關國計民生的大事之一，近年來水務部門從保護生態環境和防治水污染的角度考慮，在北京西南豐臺、石景山、大興、門頭溝、房山等區域改善水環境方面的工作取得了相當成效。本文在分析北京西南水環境治理方面的政策缺失的基礎上，對區域水環境治理的政策提出了相關建議，以期為科學決策水環境治理和保護提供參考和依據。

關鍵詞：水環境治理困局及對策北京西南部

中圖分類號：TV21 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）08（c）-0242-01

1北京西南水環境治理方面的政策缺失

（1）沒有統一的流域治理部門。眾所周知，絕大多數水系乃自然天成，跨越一個以上的區域是非常正常的現象，比如北京的五大水系之二永定河水系、拒馬河水系流經北京西南地區，永定河甚至跨越五省市，在北京流經門頭溝、石景山、豐臺、房山、大興五個區；涼水河源于豐臺區后泥洼村，流經豐臺、大興、通州，等等?？梢姡恿髦卫硎侨饔虻闹卫?。而現行政策框架內，區縣水務局的職能權限基本只能在區內實現。如果水源和某一上游河段在外區遭受污染，下游即使花費多大力氣也不能達到預期的治理效果。（2）沒有對水資源統轄管理的職能機構。治水須治源，本乃常識。所以，對高污染企業的入駐一票否決制；對城市垃圾和污水排放人群的管理、對垃圾堆放點的監管等，是治理水環境的必然前提。現實情況卻是，上述各方面的管理權分別屬于工商、環保、城管等各部門，水務局無法管理和無權管理成為必然之事。尤其是長期以來“以經濟建設為中心”的口號被錯誤演變為“以經濟指標為中心”的短視行為，其結果最終是經濟和環境的雙重損失。（3）缺乏治水的市場機制和經濟政策。水資源是商品，毫無疑問，市場手段和經濟政策，是治水和治好水的必備前提。然而在現行體制下，把治水和分配水資源的工作分派給政府機構水務局，導致水權不明確，水務局是政府機構，所以沒有或缺乏以經濟手段治水養水保護水。具體而言：沒有明確水權、水的使用權、可交易的排污許可證、建立市場即可交易的資源配額；也沒有稅收手段如污染稅；法規方面，沒有環境、資源損害賠償責任及保險賠償等。總之，水務局這樣的機構不能直接用政府撥款運作于市場，也不能從已經得到治理的水域收益中得到實際經濟效益，不利于促進治水單位和工作人員的治水積極性，限制了治水工作的良好發展。

2對區域水環境治理的政策建議

（1）建立水流域的跨區縣聯合治理機制

聯合治水，已是各方共識，早在2003年11月，中國海河流域8個水利廳（局）就在天津共同簽訂發表了《海河流域水協作宣言》，這是中國第一部大流域聯合治水《宣言》①。在北京西南，從2007年豐臺區承辦第一屆首都西南經濟發展論壇開始，五區縣每年輪流主辦，聯合治理區域水環境的問題每年都有所提及。在學術界，清華大學教授王光謙在第一屆論壇上指出：“永定河流經我市五個區縣，流域面積占到北京市總面積的20%，且處于北京市的上風上水，對她的治理和開發不是一個區縣能獨立完成的，這是全局性的大問題，治理開發規劃要有統一性，要站在全市的高度，從發展經濟和保護環境的角度，制定治理開發規劃，加強協調工作，在可能的情況下，經過全市層面的協調，達到區縣和沿河單位多贏發展的局面。”②在實踐層面，聯合治水也有了一定進展，如2012年6月北京市水務局建管處、郊區水務處、安監處、城市河湖管理處、東水西調管理處、宣傳中心及市排水集團等多處室、多部門第一次直接參與業務會商，研討區域水利業務③，這些都是良好的開端。但從中也可以看出，區域聯動治水尚處于倡議、嘗試階段，而且缺乏明確具體的思路和切實可行的措施。應當加快研討，得出明確結論，通過跨區域協調，標本兼治，從根本上全局性改善水環境狀況。

（2）加快管理部門整合，建立有效的治水機構。

如前所述，治水方面最大的困難來自政策的缺陷和市區統籌規劃不健全，管理體制存在缺陷，政策不配套，動作難協調。如果繼續這樣條塊分割，水環境治理的前途就令人擔憂。實行機構改革，治水權和管水權的分散，是水環境得不到有效保護和治理的重要原因，將市政、環保、公安等各部門與水資源有關的部分切割出來，與現有水務部門整合成一個部門，有對河流沿岸水污染形成嚴重后果的外來人口居住和生活方式的管理權；對進駐企業是否對水資源構成危害有過問和表決權；對污染水的生活垃圾場有管理權。只有這樣，才能有效地保護區域水環境。

（3）建立和完善水資源治理與利用的市場機制。

現代社會，水資源實際上是商品。這方面可以借鑒發達國家經驗。在它們那里，水費的收取和支出往往是同一部門，比如瑞士，30多年前工業對水資源的污染嚴重，其治污的重要的措施就是以水養水。如今每立方米水費為6瑞士法郎（約33元人民幣），其中4瑞郎用來治水。20世紀初，針對泰晤士河的嚴重污染，英國政府對水的供給和管理實行了私有化，治理效果良好。中國在這方面存在著比較明顯的缺陷，收取、使用和決定水費高低者是一方，治水者卻是另一方，治水者自然沒有積極性。脫離了經濟手段的制約和市場調控能力，水務部門單靠現有人力物力財力治水，勢必遇到嚴重困難。廣泛吸取更多企業參與治水事業，應用市場機制，對于緩解水壓力、改善生態環境和發展經濟都具有重要意義，在這方面上海等地已有些成功經驗。又如，治理好水，往往可以增加商品房價格，完全可以通過竟標方式，吸收房地產商投資治水，最終也使社會受益。

（4）統籌宣傳。

跨區治水，包含跨區宣傳、即全市統一宣傳。但當下的區縣水務局沒有或缺乏可以自由支配的公共媒體平臺，無法廣泛宣傳保護水環境、節約水資源的工作。老百姓最關注的是與自己利益密切相關的事，這是一個常識，關于水的宣傳教育，應當回到常識中來，形象具體，市里應加大這方面的公益性支持。尤其要將具體的水資源數據通過各種手段直接傳遞給他們，使其親眼看見如果不改變自己的不良行為和習慣，健康和生活質量都將惡化。

參考文獻

[1] 潘濤，劉桂中，張楠，等.完善北京市地方水環境標準體系的總體思路[J].環境科學與管理，2010（1）.

[2] 廖日紅，許志蘭，吳曉輝，等.新形勢下北京城市水環境建設的策略探討[J].城市管理與科技，2010（3）.

[3] 許繼軍，桑連海.流域水環境保護政策與法規探討[J].中國水利，2010（11）.

注釋

① 中國8區域聯合治水宣言誕生，2003-11-28.

② 王光謙《恢復永定河生態功能.建設宜居西南五區》.

③ 市水務部門首次參與市氣象局會商，2012-06-29.