重大政策社會穩定風險評估系統研究

[提 要] 根據風險評估的基本理論對重大政策社會穩定風險評估系統進行研究，從社會穩定風險因素和相應的管理狀態兩方面著手分析可控的重大政策風險，并建立相應的風險評估體系，以期提高決策的科學性。

[關鍵詞] 重大政策；社會穩定；風險評估

[作者簡介]沈克慧（1972—），女，管理學博士，江西省社科院助理研究員，研究方向為公司戰略、風險預警。（江西南昌 330077）

本文系江西省社會科學院2012年重點課題“構建重大政策社會穩定風險評估制度研究”（主持人：高玫，編號：1222）的階段性成果。

社會穩定風險評估是政府在政策制定和社會管理過程中的一項重要機制，其意義在于對政策出臺后可能出現的社會穩定風險進行先期評估，并將評估結果作為政府進行決策和實施政策的主要依據。通過將社會穩定風險評估作為政策實施的前置程序，做到重大政策出臺前有風險評估、實施后有責任追究，以實現從被動求穩到主動維穩的轉變。作為當前一個新的加強社會管理的載體，社會穩定風險評估機制還存在若干法律問題，這些都需要我們進一步研究和完善。本文借助于風險評估的基本理論試圖對重大政策的社會穩定風險評估系統進行理論研究，期望能為政策決策者從一個全新的視角提供理論支持。

一、重大政策風險評估系統研究目的、意義和基本程序

（一）重大政策風險評估系統研究目的

當前，中國經濟的高速增長，各地開發力度不斷加強，中國的現代化建設被擠壓在一個相對有限的時空背景下進行。現代風險已經徹底改變了現在、過去和未來的關系，不再是過去決定現在，而是未來的風險決定我們今天的選擇[1]。政府必須不斷出臺新的政策與經濟發展相適應，同時也加大了社會穩定的不確定性。因此重大政策出臺，應對其所帶來的社會穩定風險進行適當評估。同時，重大政策在制定過程中人為因素很多，具有難以估計的復雜性，因此在對重大政策研究過程中進行分類應當區分可控和不可控風險，本文研究所探討的是可控的重大政策風險。

（二）重大政策風險評估系統研究意義

重大政策要加強社會穩定風險評估的研究，這就需要通過建立一整套科學有序的評估方法，從源頭上規避、預防、降低以及控制和應對可能產生的不穩定因素，提高應對社會風險的防范能力。從而及時預警因考慮不周全而侵害部分公民或集團的合法權益，獲得群眾對重大政策的理解與支持，降低改革中的阻力，確保改革穩定發展。

本文試圖運用風險評估模型，通過建立重大政策社會穩定風險評估指標體系建構，將定量分析與定性分析相結合，使得風險評估法更加直觀、更易于操作。重大政策社會穩定風險評估通過事先對重大事項的社會穩定風險程度進行分析預測、研判以及評估，及時發現影響社會穩定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大政策順利實施提供科學依據和安全保障，保證社會運行在穩定有序的軌道上，進而防止嚴重危及經濟發展和社會穩定的局面出現。

（三）重大政策風險評估系統研究基本程序

重大政策風險評估系統研究程序是基于管理學中的風險管理理論，包括以下幾個過程：

1.風險識別

風險識別是將對重大政策所面臨的以及潛在的風險，進行分類、判斷以及歸類鑒定風險性質的過程。

2、制定風險評估方案

由評估責任主體（重大決策擬定部門、政策起草部門、項目申報部門、改革牽頭部門以及工作實施部門）負責制定評估方案，包括具體組織形式、時間安排、工作方法以及具體措施。

3、廣泛征求意見

評估主體按照評估方案，就擬定重大政策進行公告、公示或者發放征求意見表、召開聽證會、論證會等多種形式來征求各方意見。并將意見進行歸納、整理作為進行風險評估的第一手資料。

4、風險估測

在風險識別的基礎上，邀請主管理部門、執行部門、相關專家等組成風險評估小組，對所收集的風險資料加以分析。同時，根據風險成因、潛在威脅以及如何化解矛盾等問題，進行風險規避。經過嚴格的審查報批程序和周密的判斷以及科學研究論證，運用概率論和數理統計的方法，估計和預測風險發生的概率和損失的大小，這是風險的定量過程。

5、風險評價

用黨的政策和國家法律、法規去衡量風險的程度，以便確定風險是否需要處理和處理的程度。衡量是否適應大多數群眾的利益需求，是否得到大多數群眾的理解和支持；是否可能引發較大的不穩定事件，以及是否制定相應的應急處置預案。

二、重大政策社會穩定風險系統研究

風險研究最早運用于項目工程管理。受20世紀世界范圍內對經濟安全進行評估預警思潮的啟發，社會穩定風險評估工作機制逐步形成。西方各主要發達國家推出了一系列預警系統偵測經濟安全，比如美國的“美國商情指數”（哈佛指數）、法國的“景氣政策信號制度”、日本的“日本景氣警告指數”等。

國內學者對社會穩定風險指標的研究源于1988年中國社會科學院社會學所成立的社會指標預警課題組，對社會穩定風險評估提出包括經濟指標、生活質量指標、社會問題指標、主觀指標四大類，40多個主客觀具體指標組成的指標體系。宋林飛（1989）對社會穩定風險評估分為包括收入穩定性、貧富分化、失業、通貨膨脹、腐敗、社會治安、突發事件等7大類40多個指標構成的“社會監測與報警指標體系”[2]。朱慶芳（1992）提出由40多個指標構成的“社會綜合報警指標體系”。仇立平（2002）負責的上海課題組提出由17個方面7 0多個具體指標構成的“社會穩定指標體系”。閻耀軍（2004）提出6大類55個指標構成的預警系統。陳遠章（2008）設計了一套涵蓋社會公平、社會秩序、社會安全和社會輿情四個方面的社會風險預警指標體系。

綜合國內外社會穩定風險評估方面的研究得出幾點結論。其一，目前在重大政策中有涉及社會穩定風險評估方面的研究，但其研究側重于經濟和社會效益、生態環境方面影響的研究，對重大政策引發民眾沖突的社會風險因素研究方面不夠深入和系統（童星，2010），重大政策擬定部門開展社會穩定風險評估，包括“政策執行偏差”、“合法利益受侵害”、“較大規模的失業”、“社區解體”、“弱勢群體對社會問題的態度”四個方面[3]。其二，重大政策社會風險的發生往往是由于缺乏相應的管理（楊琳等，2010），包括“地方政府的執政能力和執政水平”、“應急制度不完善[4]”導致的社會風險發生后惡性循環，引發出更大的社會風險；“技術支撐體系”沒有或者較少建立，導致缺乏理論指導和媒體監督，致使相關管理人員不夠重視潛在社會風險的發生。其三，指標體系的建立具有廣泛和全面的特點。但條目過多，卻導致社會監測困難。評價指標體系適用性差，缺乏普遍性，操作實施困難，不具備常規性和抽樣性的特點，不利于及時發現問題。歸納已有的研究，筆者認為可以從社會穩定風險因素和相應的管理狀態來建立重大政策社會穩定風險評估指標體系（見圖1）。

（一）建立社會穩定風險因素測量指標

為使社會穩定風險進行綜合評估更加直觀、更易于操作，應先通過建立社會穩定風險指標體系。這些指標體系“是建立在理論基礎上甄選出來的敏感指標組成的一種測量社會危機現象及其運行過程的指標體系”。一般來說，指標通常是用該地區公眾對政治形勢、社會發展不平、經濟發展速度、社會經濟政策等影響和制約個體行為的因素的估計、推測和判斷為基礎綜合編制而成的。社會穩定風險因素包含“政策執行偏差”、“合法利益受侵害”、“較大規模的失業”、“社區解體”、“弱勢群體對社會問題的態度”。這五個定性指標之下，根據陳遠章的“社會風險預警指標體系”又分別建立了18個社會穩定風險因素測量指標（見表1），著力于從全社會的宏觀角度來考察重大政策的存在對社會帶來的貢獻與影響，從而降低社會風險，保障經濟的可持續發展。通過探索重大政策前置評估，進行科學、系統地研究，使其具有有效的操作性，同時，也改變了以往的評估指標不夠科學性和系統性，在事實上促進了社會的穩定與和諧。

（二）建立相應的管理狀態測量指標

政府部門相應的管理狀態構成，能夠較大程度地提高各級部門維護社會穩定的自覺意識，并因為重視民意而及時化解矛盾。這部分內容包括地方政府的執政能力和水平、應急機制、技術支撐體系建設，為二級指標。根據陳偉珂等“執行過程風險指標”建立了6個三級管理狀態測量指標（見表2）。

三、建立重大政策社會穩定風險評估模型

通過風險預警模型的建立，將上述的各級指標賦予權重值后起先無量綱化后得到社會穩定風險程度指標，并根據指標大小來進行適度控制。根據圖1和表1，建立下列社會風險預警評估模型：

ESRij=X1W1+X2W2+……+XnWn（1）

ESDi=ESR1jW1j （2）

ESRij為二級指標評價值， ESDi為一級指標評價值，X代表無量綱值， W代表社會風險預期各級指標權重，n為各級指標序號。通過上述公式測量出各級指標權重，并予以社會風險評價，根據評價結果對比風險等級予以相對應的風險識別。

上述指標權重是信息化水平評價的重要指標。為了提高評價的客觀性、全面性和準確性，權重采用既反映決策者主觀意志的主觀權重，又反映決策客觀數據的客觀權重的組合權重。各層次的評價指標確定后，采用了在專家咨詢法（Delphi），請有關專家對每個定性指標打分，并對不同等級的得分系數求加權平均數。定性指標在不同等級上的分值系數分別為：強1.0、較強0.8、中0.6、較弱0.4、弱0.2。定性指標則是通過對熟悉重大政策對社會風險影響的專家、政府官員等的調查得到的統計結果。在此基礎上的層次分析法（AHP），對不同層次的各個指標進行賦權。在建立判斷矩陣時運用專家咨詢法對進行兩量指標進行比較并賦值，權重的確定采用了層次分析法的計算思路。通過對每一級指標下的二級指標單因素評價可以得到隸屬關系矩陣，它反映了某一、二級指標在各個指標上對各等級模糊子集的隸屬情況，某一級指標的隸屬情況分析就需要對二級指標的單因素評價結果進行綜合。

四、應用前景

重大政策社會穩定風險評估是建立在與之相類似的科學理論、方法及技術手段基礎之上，通過事先對重大事項的社會穩定風險程度進行分析預測、研判評估，及時發現影響社會穩定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大事項順利實施提供科學依據和安全保障，保證社會運行在穩定與秩序的軌道上，從而防止嚴重危及社會穩定的局面出現。盲目決策，制定出臺的政策、措施不科學、不合理、不符合群眾的期待等此類問題，給社會穩定帶來了巨大的壓力。通過建立社會穩定風險評估制度，為決策設置一道“剛性門檻”，有利于提高決策的科學性，盡可能減少因決策失誤給社會穩定帶來的沖擊。

[參考文獻]

[1] （英）安東尼·吉登斯，趙旭東、方文譯.現代性與自我認同[M].北京：三聯書店，1998 .

[2]宋林飛.中國社會風險預警系統設計[J].社會學（人大復印資料）2000，（1）.

[3]童星.公共政策的社會穩定風險評估[J].學習與實踐，2010，（9）.

[4]楊琳，羅鄂湘.重大工程項目社會風險評價指標體系研究[J].科技與管理，2010，（3）.

[5]陳偉珂，王亦虹.公共政策風險識別系統研究[J].中國軟科學，2003，（3）.

[責任編輯：上官濤]