我國義務教育均衡發(fā)展的對策初探

[提 要] 義務教育均衡發(fā)展關系著義務教育的公平性，也是實現(xiàn)社會公正的一項重要內(nèi)容。均衡發(fā)展的目標具有階段性，由初步均衡到基本均衡，主要依靠行政力量和公共財政來保障。破解長期以來制約均衡發(fā)展的障礙，當前需要進一步規(guī)范政府的義務教育辦學行為，抓住辦學條件均衡的基礎點、師資均衡的關鍵點、生源均衡的突破點三個環(huán)節(jié)，同時鼓勵發(fā)展民辦教育，滿足多樣化的教育選擇需求。構建新型的教育評價體系，減輕經(jīng)濟發(fā)展和其他環(huán)境因素對對義務教育的不利影響。充分發(fā)揮義務教育問責在促進教育資源均衡發(fā)展和教育公平方面的重要作用，構建一套操作性強的問責機制，明確責任主體、責任內(nèi)容，強制主體和責任形式，使問責落到實處。

[關鍵詞] 義務教育；均衡；辦學行為；問責

[作者簡介]謝育敏（1964—），女，贛南師范學院政法學院教授，主要研究方向為法學教育與研究。（江西贛州 341000）

本文為江西省社會科學規(guī)劃項目《社會分層與義務教育階段學生受教育權的平等性研究》（課題編號09FX217）的系列研究成果之一。

我國從1986年正式實行包括小學和初中的九年制義務教育制度，2006年國家免除西部地區(qū)全部學雜費，2008年下半年開始，全國實現(xiàn)學雜費的全免。義務教育的免費政策，為全國適齡兒童、少年敞開了義務教育的大門。但要讓所有的適齡兒童、少年，不論城鄉(xiāng)、不論地域，不論貧富，都能享受到公平的、符合質(zhì)量要求的義務教育，現(xiàn)階段尚存在難以忽視的問題。由于教育資源的不均衡，許多在形式上完成了義務教育的學生，實際享受的教育資源有較大的差別，義務教育的公平性受到一定程度的挑戰(zhàn)。不可否論，義務教育發(fā)展中長期存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和校際差距。步入新世紀，隨著廣大民眾對教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源需求的不斷增長，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡和優(yōu)質(zhì)教育資源短缺問題越來越凸現(xiàn)。在此背景下，義務教育均衡發(fā)展被提到了重要的戰(zhàn)略位置。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃剛要（2010—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）把促進教育公平作為基本教育政策，明確提出，“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務”。教育部下發(fā)的《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出了力爭在2012年實現(xiàn)義務教育區(qū)域內(nèi)初步均衡、2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡的目標。均衡目標具有階段性特征，因為均衡永遠是相對的。但是《意見》對“均衡化”并無切實的量化標準。義務教育均衡發(fā)展關系著義務教育的公平性，也是實現(xiàn)社會公正的一項重要內(nèi)容。如何實現(xiàn)2020年區(qū)域內(nèi)基本均衡的目標，筆者認為，義務教育的均衡發(fā)展，主要需要依靠行政力量和公共財政來保障。

一、規(guī)范政府義務教育的辦學行為

義務教育政府辦，過去對義務教育的辦學行為主要是從政策上進行規(guī)范，缺乏可操作性。新《義務教育法》對義務教育辦學行為作出了規(guī)范，如何使法律的規(guī)定切實得到貫徹落實，針對長期以來制約義務教育均衡發(fā)展的問題，從三個關鍵環(huán)節(jié)入手規(guī)范政府的辦學行為，推進義務教育的均衡發(fā)展。

（一）建立區(qū)域內(nèi)的教師交流制度，實現(xiàn)師資的均衡

推進義務教育均衡發(fā)展，師資均衡是關鍵。如果師資不能得到很好配置，義務教育均衡化就是一句空話。義務教育教師績效工資政策的落實，使教師由單位人變?yōu)樯鐣顺蔀榭赡埽钩青l(xiāng)教師定期支教和掛職鍛煉成為可能。政府和教育行政部門應制定和完善教師、校長定期交流制度，以法規(guī)形式確定教師流動的義務、流動的程序、流動的定期性、流動者的待遇等。具體措施上，可以開展縣域的學科教研活動，加強學科專業(yè)指導；可以開展送教下鄉(xiāng)活動，組織優(yōu)秀教師把優(yōu)質(zhì)課和研討課送到農(nóng)村；可以開展城鄉(xiāng)對口支教活動，優(yōu)質(zhì)學校選派名師到薄弱學校進行一定期限的支教，薄弱學校選派青年教師到優(yōu)質(zhì)學校頂崗鍛煉。這樣有利于提高城鄉(xiāng)教師的教育教學整體水平。

（二）將優(yōu)質(zhì)高中錄取名額分配到轄區(qū)內(nèi)初中學校

推進義務教育均衡發(fā)展，生源均衡是突破。各級教育行政部門要依據(jù)人口分布、地理狀況、地段內(nèi)學校規(guī)模和生源情況，根據(jù)免試就近入學原則，合理劃定片區(qū)學校。初中招生實行劃片招生、電腦排位或小學與中學對口直升。國家級示范性普通高中和公辦省一級普通高中等優(yōu)質(zhì)高中，每年要安排一定比例的公費招生名額，按初中學校在校生數(shù)和實施素質(zhì)教育的情況，直接分配到各初中學校，并逐年提高直接分配的比例，有各地級以上教育行政部門制定具體的分配辦法并負責實施。此舉能在一定程度上緩解“擇校熱”引發(fā)的矛盾。

（三）統(tǒng)籌配置教育資源改造城鄉(xiāng)薄弱學校

推進義務教育均衡發(fā)展，辦學條件均衡是基礎。教育信息閉塞影響農(nóng)村教師觀念的更新；辦學場所簡陋影響學科教學質(zhì)量的提升；教學儀器設備的缺乏制約藝體和實驗教學的開設。可見辦學條件差距是造成城鄉(xiāng)之間教育質(zhì)量差距的一個重要因素。根據(jù)《規(guī)劃綱要》的要求，國家應制定全國義務教育學校辦學條件基本標準，對學校校園校舍、圖書儀器裝備、體育美育衛(wèi)生設施以及信息化建設等辦學條件提出明確要求。這樣各省可根據(jù)國家標準制定本地區(qū)辦學標準，提出全面改善義務教育學校辦學條件的規(guī)劃和實施步驟。加快薄弱學校的建設，加大改造力度，可以通過農(nóng)村遠程教育工程、寄宿制學校建設、學校標準化等項目的實施，縮小薄弱學校與優(yōu)質(zhì)學校的差距。

（四）在保證適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，通過發(fā)展民辦教育提供教育選擇機會

義務教育應當以政府為主辦，并不等于國家包攬一切。我國的基本國情是發(fā)展中國家辦大教育，國家現(xiàn)實的財力所能提供的條件在絕大多數(shù)地區(qū)滿足不了實際需要。義務教育階段同樣需要多元化的辦學體制，方有利于提高整體辦學水平和滿足人們對義務教育的選擇需求。在我國現(xiàn)階段，公立學校占據(jù)了絕對優(yōu)勢和壟斷地位，應適量發(fā)展一批有特色、高質(zhì)量、能滿足人民群眾選擇需求的義務教育民辦學校，增加學校供給。賦予學生教育選擇權并保障其能自由行使，可以借鑒國外的做法，如政府可將教育撥款以教育支票或教育券的形式，實行教育機構按人頭撥款制度，一次性直接撥付給學生用以完成全程義務教育，學校則以其所吸引到的教育支票或教育券來獲得教育撥款，激勵學校提升教育品質(zhì)。公辦、民辦義務教育學校并存，在教育領域樹立和貫徹公平競爭的理念，有力于提升義務教育的整體水平。

二、構建新型教育評價體系

現(xiàn)有的義務教育評價項目，主要方向是審視、觀察教育的發(fā)展動態(tài)，側重對各地區(qū)教育的結果分類、排隊以及做一些初步的原因分析，為政府決策提供依據(jù)，沒有深入到學科教育內(nèi)部問題。所以，評價對義務教育發(fā)揮的作用有限，僅僅作為教育質(zhì)量的檢測工具，很難解決教育教學的實際問題。建立新型教育評價體系是在現(xiàn)有評價項目的基礎上將評價延伸到學科教育中。診斷學科教學質(zhì)量，分析學生在各學科學習中的優(yōu)勢和不足，為學校教學管理、教師教學和學生學習提供分析報告，從而解決教育教學的實際問題。教師教學體現(xiàn)了教師對學科教學目標的認識和對教學過程的把握能力，直接影響到教學的效果。新型教育評價體系將評價深入到學科教育中，可以使課堂教學目的性更強，同時縮小教師教學水平的差距，使教學整體水平上臺階。目前構建新型教育評價體系要做好以下工作：

（一）建立學業(yè)評價標準

學業(yè)評價標準是根據(jù)學科教育目標和教育規(guī)律建立的規(guī)格、操作和檢驗標準，通俗地說是一個量具。它有別于只明確學科教育的總體目標和教學內(nèi)容的課程標準。學業(yè)評價標準是學科教育研究和測量技術在評價理念指導下結合的的產(chǎn)物，將學科內(nèi)容分類、分層，建立教學分項標準和分項評價標準，明確課堂教學目標并能檢驗教學的實施效果。同時還起到了培訓教師提高教師教學能力的作用。

（二）建立新型的評價系統(tǒng)

構建新型的教育評價體系，將現(xiàn)代科學技術充分應用到教育領域。利用評價技術、學業(yè)評價標準和互聯(lián)網(wǎng)技術建立新型的評價系統(tǒng)，實際上就是一個網(wǎng)絡交流平臺。對政府而言，可以全面及時為各級教育行政部門提供教育發(fā)展數(shù)據(jù)和評價結果，加強政府決策的針對性和高效率；對教師而言，可以及時發(fā)現(xiàn)教師教學中的問題，為教學改革提供方案，實現(xiàn)教學過程的流程化管理；對學生而言，可以為學生學習提供支持系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)學習中的問題，檢驗對知識的掌握能力，提高學習效率。一個開放的、高水平的網(wǎng)絡評價服務系統(tǒng)可以使義務教育發(fā)展跨越地域障礙，最大程度地減輕經(jīng)濟發(fā)展和其他環(huán)境因素對義務教育的不利影響，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的目標。

三、強化義務教育的問責

義務教育問責在促進教育資源均衡發(fā)展和教育公平方面發(fā)揮著重要作用。義務教育存在的種種問題表明：只有強制性的問責機制才能確保義務教育制度付諸實施。在義務教育管理中，政府部門針對義務教育所出現(xiàn)的一些矛盾與問題，往往是以下發(fā)文件提出相應要求的形式表明“我”已經(jīng)提出了規(guī)約，新義務教育法第63條中有10項規(guī)定的是法律責任，而且規(guī)范了22種違反《義務教育法》的違法行為及應該承擔的法律責任。但這種形式上的制度規(guī)約并沒有清晰的責任主體和明確的責任內(nèi)容，實踐中可操作性不強。應建立一套操作性強的問責機制。必須明確以下幾個問題：

（一）責任主體

違反義務教育法，誰來承擔責任？義務教育是典型的公共產(chǎn)品，在公共財政框架內(nèi)為民眾提供普遍的公共教育服務，是現(xiàn)代政府的基本職責，也是世界各國普遍采用的做法。新的《義務教育法》第七條規(guī)定：“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這一體制強調(diào)省級政府的統(tǒng)籌作用、縣級政府的管理作用。

義務教育政府負首要責任。其一，省級人民政府的統(tǒng)籌責任。省級政府是地方最高行政機關，對包括義務教育在內(nèi)的各項公共事業(yè)負有首要責任。責任的具體內(nèi)容應為：一要統(tǒng)籌落實轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村義務教育經(jīng)費，確定省以下各級政府的經(jīng)費分擔責任，落實中央安排轉移支付和地方政府應承擔的資金，承擔與其職責和財力相應的義務教育經(jīng)費數(shù)額，制定轄區(qū)內(nèi)經(jīng)費保障機制改革的各項政策措施；二要統(tǒng)籌省域內(nèi)義務教育的組織協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)籌配置教育資源，促進省內(nèi)義務教育均衡發(fā)展；其二，縣級人民政府的管理責任。管理以縣為主表現(xiàn)在兩方面：一是管好經(jīng)費。縣級政府除了按照省級政府確定的比例承擔經(jīng)費外，要管好用好資金，將義務教育的各項經(jīng)費全部納入預算，建立科學規(guī)范、高效快捷的資金撥付制度，加強監(jiān)督檢查，提高資金使用效率；二是具體負責義務教育實施工作，包括做好義務教育學校的規(guī)劃、設置、布局調(diào)整、管理，指導學校教育教學，保障學校安全，培養(yǎng)師資，均衡配置資源。

對于義務教育實行免費，并不說明政府由此就承擔了義務教育的全部責任。家長對適齡兒童、少年的教育責任也是不能推卸的。讓適齡兒童、少年接受義務教育不僅是政府的義務，也是家長的義務。義務教育法明確規(guī)定，適齡子女的父母或者其他法定監(jiān)護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育，這是家庭所承擔的保障適齡兒童、少年接受義務教育的責任。而在我國，尤其是農(nóng)村許多家長并沒有把孩子接受義務教育當成是自己應盡義務，而是把孩子上學看成是自己的私事，更不知道不送適齡子女完成義務教育是違法行為。

（二）強制主體和責任方式

法律具有強制性，貫徹實施義務教育法，靠誰來強制？如何強制？

對于父母或者其他監(jiān)護人未按法律規(guī)定把適齡子女送入學校接受義務教育的，強制主體是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府的教育行政部門，由他們對違法的父母或者其他監(jiān)護人給予批評教育，責令限期改正，對不改正的，可視具體情況處以罰款，并采取其他措施讓孩子就學。可以借鑒其他國家和地區(qū)的立法例，如香港的《教育條例》明確規(guī)定：家長無充分理由而不送子女人學，須入獄3個月并罰款5000元。英國刑法增加“家長拒絕配合履行基礎教育義務”的條款，美國較大的學區(qū)一般會設有專門的“勸學員”、“訪問教師”或“社會工作者”等專門機構人員教育失職家長。

如果政府失職，有三類主體可以督促其履行職責：一是人民政府教育督導機構對義務教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學質(zhì)量以及義務教育均衡發(fā)展狀況等進行督導；二是任何社會組織或個人有權對違反義務教育法的行為向有關國家機關提出檢舉或控告；三是同級人大或人大常委會向教育部門提出質(zhì)詢案，行使人大監(jiān)督權。按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，對轄區(qū)內(nèi)存在的違規(guī)辦學及重大安全事故的單位和個人，按管理權限進行問責。把各省義務教育均衡發(fā)展的工作成效作為評估各地教育工作水平的重要指標，作為上級政府督導下級政府教育工作的重要內(nèi)容，作為考核領導干部政績的重要方面。并將這項工作成績與對各級政府、黨委的工作績效評估掛鉤。對推進教育均衡發(fā)展方面工作不力的地方政府、教育部門或相關人員，要追究領導、相關單位的責任。責任方式包括：取消當年評優(yōu)評先資格，責令改正，誡勉談話；責令作出書面檢查，通報批評，通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉，停職檢查，勸其引咎辭職，依法予以行政處分直至依法依紀處理。此外有關法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的，按其規(guī)定執(zhí)行。這些處理方式可以單處或者并處。

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責任編輯：邵猷芬