隱性福利的危害與治理對(duì)策

任建明

隱性福利在實(shí)際收入中的比重越大，導(dǎo)致不公的程度就越嚴(yán)重。隱性福利的隱蔽性特點(diǎn)，還導(dǎo)致收入分配上的不公難以治理甚至完全無法治理。因此，公共部門發(fā)放的福利，應(yīng)當(dāng)作為公共信息而予以公開，要盡快廢止“雙軌制”，加大對(duì)于隱性福利問題的懲處力度，盡快全面推行公職人員工資福利制度的改革。

隱性福利，是指廣泛存在于我國政府和國有企事業(yè)單位內(nèi)的，在法律、政策、制度之外發(fā)放給個(gè)人的各種非貨幣或貨幣形式的收入或好處。這個(gè)問題由來已久，且隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)出嚴(yán)重化的趨勢(shì)，其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的危害十分嚴(yán)重，已經(jīng)到了必須要認(rèn)真對(duì)待、深入分析并加以徹底解決的時(shí)候了。

隱性福利問題有著特定的存在范圍。福利在社會(huì)上具有廣泛性，也有其重要的功能性及合理性。但隱性福利一般只存在于我國的政府機(jī)構(gòu)和國有企事業(yè)單位（下面把這些領(lǐng)域統(tǒng)稱為公共部門，其人員統(tǒng)稱為公職人員），也因此被稱為體制內(nèi)的隱性福利。在私人部門或私營企業(yè)領(lǐng)域通常是不存在隱性福利的，盡管它們大多也都不公開。私人部門的福利通常表現(xiàn)為福利不足，其福利選擇一定是有效率的，可以發(fā)揮重要的吸引、留住員工等作用。而在公共部門，通常表現(xiàn)為福利過度，甚至以隱蔽的方式大量提供。

隱性福利有四大特點(diǎn)。一是花樣多。隨著時(shí)間的推移，還不斷地花樣翻新。二是普遍性。廣泛存在于我國的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和各個(gè)國有企事業(yè)單位。三是比重大。甚至超出了或遠(yuǎn)超出了貨幣化、透明化的正式工資收入部分。四是隱蔽性。這或許是隱性福利最主要的特點(diǎn)。這種福利不可能被主動(dòng)公開，甚至在財(cái)務(wù)賬目中都難以覓得其蹤跡，局外人難以知曉。不經(jīng)過專門的審計(jì)、新聞或其他調(diào)查等手段，會(huì)永遠(yuǎn)成為內(nèi)部秘密。

隱性福利的危害表現(xiàn)

導(dǎo)致人力資源制度上的無效率。而導(dǎo)致無效率的原因則是公職人員工資收入信號(hào)上的失真或扭曲。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基本理論表明，在市場(chǎng)信息存在不完全、不對(duì)稱的情況下，市場(chǎng)這個(gè)“看不見的手”就會(huì)失靈，也就是變得無效率。不論我國公共部門的人力資源是否全部向市場(chǎng)開放，人們面向公共部門的擇業(yè)選擇都仍然可以看作是一個(gè)市場(chǎng)選擇行為。隱性福利的存在必然導(dǎo)致公職人員工資價(jià)格信息上的不完全、不對(duì)稱、不真實(shí)或扭曲。在這種情況下，人們?cè)谶x擇是否到公共部門從業(yè)，以及在加入公共部門之后是否要爭取職務(wù)升遷等問題時(shí)，都會(huì)變得無效率。公共部門人力資源制度上的無效率就會(huì)直接導(dǎo)致政府在從事公共管理和提供公共服務(wù)上的無效率。

導(dǎo)致社會(huì)收入分配上的不公。這些年來，最受人們?cè)嵅〉哪^于國有壟斷行業(yè)的高收入問題。當(dāng)然，不斷被人們質(zhì)疑的還包括黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員或一般工作人員，其實(shí)際收入也絕不會(huì)像貨幣化、透明化的那部分工資那么少。最近再次受到人們關(guān)注的是黨政機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位人員在社會(huì)保障制度上適用的特殊保障制度。黨政機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位人員不用交納社會(huì)保障資金，但卻可以享受不錯(cuò)的社會(huì)保障，例如退休后即可領(lǐng)取的退休金。這是一種特殊的“雙軌制”。“雙軌制”甚至在住房制度上也頑強(qiáng)地存在著，盡管早在1998年國務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，廢止了原先的福利分房制度。住房制度上的“雙軌制”還會(huì)使政府部門缺乏監(jiān)管、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，抑制房價(jià)快速上漲的動(dòng)機(jī)。理由很簡單，因?yàn)辄h政官員不需要通過市場(chǎng)購買房屋。在這里，隱性福利相當(dāng)于一種灰色收入，其背后所掩蓋的必然會(huì)是收入分配上的不公。隱性福利在實(shí)際收入中的比重越大，導(dǎo)致不公的程度就越嚴(yán)重。由于隱性福利的隱蔽性特點(diǎn)，還導(dǎo)致這種收入分配上的不公難以治理，甚至完全無法治理。

直接造成浪費(fèi)、不正之風(fēng)和腐敗問題。廣義地說，“三公”消費(fèi)，至少其中的一部分，也屬于一種隱性福利。“三公”消費(fèi)中存在的浪費(fèi)、公私不分（即腐敗）已經(jīng)不再需要做任何的補(bǔ)充解釋了。由于隱性福利資金的公共性，以及使用上游離于法律、政策和制度之外，從性質(zhì)上說，只要享受到隱性福利，就都構(gòu)成我國《刑法》上的貪污罪或私分國有資產(chǎn)罪等腐敗犯罪。隱性福利的存在，必然導(dǎo)致體制內(nèi)的人有更大的沖動(dòng)，為內(nèi)部人謀取更多的隱性福利。各公共部門、單位之間在隱性福利上的攀比、競(jìng)賽，就是這種沖動(dòng)的一種典型表現(xiàn)。這種沖動(dòng)必然導(dǎo)致腐敗規(guī)模的不斷擴(kuò)大。

嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的合法性與公信力。隱性福利的存在很容易使虛假的東西大行其道。更為嚴(yán)重的是形成“說一套做一套”、“掛羊頭賣狗肉”的惡劣誠信環(huán)境。另外，謀取隱性福利還使公共部門變得自私自利，喪失公共性。隱性福利并非存在于個(gè)別公共部門，而是帶有普遍性。這些都必然會(huì)嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的合法性與公信力。

隱性福利問題的治理對(duì)策

要解決隱性福利問題，首先必須要分析形成隱性福利問題的深層體制性和歷史性原因。一是公權(quán)力難以得到有效的監(jiān)督，公共信息公開難。這背后的深層原因當(dāng)然是我國的民主政治發(fā)展水平的局限。二是歷史上形成的公職人員在福利待遇上的特殊化或“雙軌制”的慣性。例如黨政干部實(shí)物配給制度，社會(huì)保障“雙軌制”等。三是既得利益的原因。公職人員作為一個(gè)特殊的群體，大都從隱性福利中獲得實(shí)際好處。四是公務(wù)員工資制度的扭曲。在我國政府部門中，一直實(shí)行的是低工資制（特指貨幣化、透明化的工資收入部分），貨幣化的工資部分明顯低于市場(chǎng)水平，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭性。拿我國央企高管和同級(jí)別甚至更高級(jí)別黨政官員比，貨幣化工資部分的差距都在幾十倍甚至上百倍。為了修補(bǔ)我國公務(wù)員工資制度上的扭曲，就需要搞出更多的錯(cuò)誤來。其中的一類重要的錯(cuò)誤就是隱形福利。如果不是透過“現(xiàn)象”看到這個(gè)“本質(zhì)”，想必一定不會(huì)有那么高的“國考”熱，或許還會(huì)出現(xiàn)冷清的場(chǎng)面。

基于上述分析，在如何治理隱性福利問題上就可提出如下對(duì)策。第一，最直接的辦法就是通過公開透明的方法來對(duì)癥解決隱性福利的隱蔽性特征。公共部門發(fā)放的福利，也應(yīng)當(dāng)作為公共信息而予以公開。有關(guān)透明公開的具體規(guī)定不需要很復(fù)雜，例如，規(guī)定公共部門發(fā)放的所有福利都應(yīng)當(dāng)公開，不公開即是違法和違紀(jì)。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，主要負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員都應(yīng)被問責(zé)。此外，所有發(fā)放的秘密福利都應(yīng)當(dāng)被追繳，并視情節(jié)處以額外罰款。公開透明的規(guī)定是其他制度的基礎(chǔ)，能使公職人員的工資信息完全公開，使公共人力資源制度有效實(shí)施。另外，這也是使公務(wù)人員福利發(fā)放方面存在的問題得到有效約束和監(jiān)管的制度基礎(chǔ)。

第二，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍要求，盡快廢止那些依然存在的“雙軌制”，盡快實(shí)現(xiàn)由“雙規(guī)”到“單軌”的過渡。上述分析表明，住房制度中實(shí)際存在的“雙軌制”、社會(huì)保障制度上存在的“雙軌制”，都是隱性福利問題的重要源頭。這些“雙軌制”的存在，不管有怎樣的體制性或歷史性原因，都是不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在的。要想從源頭上治理隱性福利問題，就必須從根本上消滅這些“雙軌制”。

第三，要加大對(duì)于隱性福利問題的懲處力度。上述有關(guān)福利透明公開的制度規(guī)定以及現(xiàn)有的法律和黨政紀(jì)規(guī)定，都可作為懲處制度。當(dāng)然，另外制定必要的補(bǔ)充懲處規(guī)定也是必要的。接下來的問題就是如何更有效、更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)隱性福利問題。在這方面，加大審計(jì)監(jiān)督力度，建立內(nèi)部人舉報(bào)保密、保護(hù)以及獎(jiǎng)勵(lì)制度，也是行之有效的。例如，今年6月的國家審計(jì)報(bào)告就使隱性福利問題大規(guī)模地出現(xiàn)在公眾視野中。這是加大審計(jì)監(jiān)督力度能夠?yàn)閼吞幹贫劝l(fā)揮作用起到重要支撐作用的極好例子。因此，下一步我們需要做的就是，安排各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)更廣泛地審計(jì)各個(gè)公共機(jī)構(gòu)的福利支出事項(xiàng)。

第四，盡快全面推行公職人員工資福利制度的改革。改革的方向就是實(shí)現(xiàn)公職人員工資薪酬的主體化、貨幣化、透明化和市場(chǎng)化。主體化是說，在公職人員的實(shí)際全部收入中，工資薪酬部分應(yīng)該是主體，占到絕大部分，而其他的福利收入只能處于邊際水平或僅占極小的部分。這就要求，要大量廢止公共部門現(xiàn)存的五花八門的福利，而僅允許實(shí)行有限的幾種福利，并予以透明化。貨幣化是說，公職人員的工資薪酬都應(yīng)當(dāng)以貨幣形式發(fā)放。這就要求，各種非貨幣形式的補(bǔ)貼，特別是實(shí)物配給的公車、住房等都應(yīng)當(dāng)被取消。透明化比較簡單，就是公職人員的實(shí)際工資薪酬信息都應(yīng)該是公開的，人們應(yīng)該能夠便利地知曉。市場(chǎng)化是指，公職人員的實(shí)際工資薪酬水平也應(yīng)該按照市場(chǎng)的原則來確定，即按照人才分類，使他們的工資水平在各自所處的人才市場(chǎng)上有競(jìng)爭性。例如，政府行政管理人員的工資水平應(yīng)當(dāng)比照企業(yè)管理人員，政府審計(jì)人員的工資水平應(yīng)當(dāng)比照市場(chǎng)上的財(cái)務(wù)人員，法官、檢察官的工資水平應(yīng)當(dāng)比照律師，凡此等等。

第五，大力發(fā)展現(xiàn)代民主政治。其核心目的就是使一切公權(quán)力，特別是政府權(quán)力能得到有效的監(jiān)督。現(xiàn)代民主政治的基本要求包括：改革延續(xù)數(shù)千年的集權(quán)體制，實(shí)行合適的分權(quán)體制；建立科學(xué)、細(xì)化、有效的民主制度，最大限度地實(shí)現(xiàn)理想民主；實(shí)行法治以取代人治。在上述五個(gè)對(duì)策中，后兩者更具有基礎(chǔ)性，當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)起來也更困難一些。

（作者系北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任、中國監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事）