淺析基層環境執法的薄弱環節和應對策略

孫偉統　常相玲

我國《環境保護法》第七條規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，是基層環境保護工作的執法主體。可見，縣級環保行政執法是依法行政的重要組成部分，是環保執法體系的基礎，是落實環境法律、法規、政策和各項環境管理制度的重要手段。

作為一名在基層工作了20年的環保執法工作者，筆者認為，縣級環境行政執法工作由于受諸多因素的影響，存在一些薄弱環節和不足之處，有待進一步改善和提高。尤其是在全面推進依法治國、不斷強化依法行政的今天，如何加大縣級環境執法力度，是擺在我們面前的一項重要任務。

一、基層環保執法存在的薄弱環節

（一）環保執法隊伍素質高低不齊

環保隊伍缺乏活力，主要表現為環保部門職責不清，執法人員多數沒經過專門執法培訓，尤其是新從事環保工作的多數為退伍軍人和外行人員，缺乏正規的執法教育，執法人員素質不高，有些根本不懂環保法律法規，不宣傳法律、不講政策，執法程序混亂，破壞了環保執法形象。一些地方出現基層執法人員失職瀆職行為，而被追究刑事責任。

（二）環境執法氛圍不濃

有些縣、鄉兩級地方政府領導為了片面追求政績，不顧環境保護法律法規要求，盲目上項目，干擾環境執法的落實。一些地方民營企業，以發展經濟作借口，不顧環境效益，只關心眼前利益和自己的局部利益，片面追求經濟效益，做出一些環境違法行為。再加上公民環境法制意識淡薄，有“民比官難”的思想，認為辦個企業，上個項目，投資那么多不容易，怎么說關就關人家的門呢？不去主動與環境違法行為斗爭，不去揭發、檢舉違法行為。

（三）環境執法力度不大

目前，縣級環境執法力度不夠，具體表現在三個方面：其一是建設項目環境管理力度不大，環保第一審批權得不到很好的落實，不能科學依據地方環境容量規劃布局項目，選址盲目、未批先建、私自試產、久試不驗收、驗收不合格等“帶病生產”現象還時有發生，新的污染源不斷產生，排污總量難以減少；其二是排污收費力度不大，存在人情收費、協商收費、隨意提高或降低征收標準，執法的嚴肅性不夠等現象，如有的企業在接受現場檢查時弄虛作假，排污申報登記時隱報瞞報，排污費久拖不繳等；其三是對一些限期治理企業督查力度不大，一些限期治理企業不能按期完成治理任務，限期治理成了“無期限”治理，造成污染治理達標率低下，許多環境違法行為得不到及時的糾正和處理；其四是違法行為查處不到位，受交通工具、人員不足等條件影響，到基層農村監察頻次少，不能及時發現環境違法行為，多數靠12369投訴，群眾舉報后，再進行排查；其五是行政處罰力度不到位，不能深刻認識到環境違法行為的嚴重性，行政處罰自由裁量權不能嚴格的規范執行，行政處罰存在就低不就高，兼顧人情等現象。

（四）環境執法效果差

主要表現在：一是執收效率低，有些執法程序雖規范，手續也齊全，卻仍然收不上來排污費。二是強制執行難，有些環境案件提交到法院強制執行，按法律規定應當受到強制執行的，無法落實到位。三是社會宣傳差，礙于情面，正面宣傳多，反面曝光少，對環境違法案件怕揭短，怕亮丑，怕宣傳，沒有起到打擊一家、教育一片的效果。

二、原因剖析

存在上述環境執法問題是由諸多因素造成的，歸納起來主要有：

（一）地方保護主義和不當的行政干預使基層環境執法困難重重

目前，我國有相當一部分農業縣、市生產力發展水平不高，經濟增長緩慢，人民生活水平比較低，一些地方黨政領導為了顯政績、出成績，快速促進經濟發展，不顧國家產業政策，不考慮可持續發展，鉆法律空檔，打擦邊球，撇開環保部門上項目。尤其出現一些“書記工程”、“縣長工程”、這些被冠以重點保護的“明星企業”，往往都是“排污大戶”，立項時“先上車再買票”，上車后不買票，“三同時”制度難以落實，對這些企業，環保部門是管理難，治理也難，關停更難。

（二）環境法制觀念淡薄和環保法律法規不完善，為執法操作帶來了困難

一些地方或單位領導環境法制觀念淡薄，為了本地區、本部門利益，不惜以犧牲環境為代價來換取局部的眼前利益，認為環保部門進行監督管理就是想收點錢，沒有什么用，甚至給環境違法者說情，規避處罰，減輕處罰。另外，我國一些環境保護法律法規不完善，原則性規定多，實際性操作性差，有些法律法規還相互交叉，在一定程度上影響了環境執法，造成在管理體制上，從形式上看各部門各司其職，互相協調，相互監督，但在實踐中，各部門誰都有責，但誰都不負責，互相扯皮，沒有約束機制，法律法規落不到實處。比如：城鎮社會噪聲污染，夏季商業噪聲、娛樂業噪聲成為居民反映的焦點，12369多次接到舉報，有關部門很難高效處理。

（三）環境執法機制不健全和環境監測手段不完善，使環境執法證據不確鑿

環境執法本身既是執法過程，也是一個環保技術的應用過程，需要環境監測來判斷，環境監理來調查，環境法制來處理，環境稽查來執行。但在實踐中，機構不健全，監測技術落后，監測項目不全，又沒有明確職責，再加上環境執法制度不完善，執法程序不規范，該監測的沒監測，該詢問的不詢問，現場勘察無記錄，收費處罰無依據，造成環保執法無確鑿證據可查。

（四）環保執法隊伍素質不高和執法手段滯后，使環境執法效率不高

在地方上普遍認為環保部門是好單位，轉業軍人向這里安排，領導家屬、子弟以及外單位人員往這兒調動，進了大批非專業人員，相當一部分人根本就不懂環保法律法規，而專業對口執法人員很難進來。有些對法律理解不夠，對違法者的違法事實掌握不準；個別人素質低，吃、拿、卡、要，貪小便宜，嚴重影響了環境執法隊伍形象。同時，因縣級環保部門編制少，人員多，超編嚴重，經費緊張，沒有必要的執法裝備，有的至今無交通工具，通信設施跟不上，給調查取證帶來了困難。另外，環境執法“雷達兵”的監測站，監測設備不健全，通過計量認證的很少，不能出具有法律效力的監測數據，制約了環境執法。

三、對策建議

（一）加大宣傳教育力度，提高環境法制意識

環境宣傳教育是開展好環保工作的一項重要手段，為環保執法創造了良好的社會宣傳輿論氛圍。只有加強環境宣傳教育工作，創新環境宣傳方式，提高全體公民的環境意識和法制意識，特別是提高地方主要領導和企業負責人的環境法制意識，才能自覺執行環保法律、法規，正確行使職權，形成全社會共同參與環境保護、共同監督違法排污行為的良好氛圍。我們在實際工作中，特別重視向地方領導的環境宣傳，邀請參與環境集中宣傳活動，給地方主要領導訂閱《中國環境報》《法制報》《環境經濟》《環境工作通訊》等宣傳刊物，當好地方經濟發展的參謀。同時，地方領導的環境法制意識強了，在決策中就會自覺更新發展觀念，主動轉變發展方式，把環境問題納入到經濟發展總體規劃之中，堅持可持續發展，積極支持環境經濟，重點發展綠色產業，從而減少了地方保護主義和不正當的行政干預，有利于提高環境行政執法效果。

（二）健全環境執法機制，完善執法程序和制度

第一，健全執法機制，齊抓共管。從內容上有外部機制，即政府各職能部門之間，互相協調、共同參與，形成全社會齊抓共管局面；有內部機制，即監察大隊現場調查，監測站科學監測，法制部門立案查處，處罰結果嚴格執行行政處罰自由裁量權；第二，要實行執法責任制，堅持一把手負總責，分管領導和職能部門各負其責的責任制，責任落實到部門、崗位和人員，形成強有力的齊抓共管執法機制；第三，完善環境執法的各項規章制度，強化監督。如執法監察工作程序、排污費核定征收工作程序以及環境執法責任制度、行政執法監督檢查制度等等。使執法行為規范化、程序化、制度化，減少執法的隨意性和人為性。

（三）增強執行有關法律法規的可操作性

盡快修改完善有關環境保護法律法規，在明確職責的同時，要設置相應法律責任。減少原則性規定，增強可操作性，使基層環保部門統一監管職能細化，并規定具體措施，增加基層環境保護部門強制執行權限，規定具體監督措施，如相關部門“不作為”，環保部門可有權向同級政府或法院提請責令改正或裁定撤銷，對法院不執行由人大監督執行并追究領導的責任；對違法企業和行為，采取哪些具體處置措施。

（四）落實地方行政領導對當地環境質量負責制

根據《國務院關于環境保護若干問題的決定》，建立地方行政領導環境質量負責制。在具體操作上實行目標管理，推行“一票”否決制，對完不成任務者，年終不得評先進，不能提干，對嚴重失職的降級撤職；對重視環境保護工作，環境經濟發展勢頭好，工作成績突出的領導干部優先提拔重用。促使黨政領導貫徹落實環保法律法規和政策，減少行政干預和地方保護主義，使環保部門敢于執法。

（五）加強環境執法人員管理水平，提高環境執法人員素質

一要加大培訓力度，加強對環保執法人員的培訓，每年至少培訓一期，逐年逐批培訓；二要加強交叉執法交流，探討在地市之間、縣市之間、縣縣之間、部門之間的環保執法交流，不斷提高執法水平；三要引入競爭機制，每年對每一個執法崗位實行競爭上崗，對未競爭到崗位的人員待崗處理，連續兩年競爭不到崗位的，自動離崗；四要加強考核和監管，每半年考核一次，對完不成執法任務的要實行待崗培訓，加強人員管理，凡發現有違法違紀行為，或重大過失的移交司法部門處理。

（六）完善執法手段，提高執法效能

執法手段如何，一方面直接關系到執法效能，另一方面關系到執法成敗。為此一要盡快建立完善監測手段，提高監測技術水平，并通過計量認證，為環境執法提供及時而有效的法律數據；二要配備必要的執法裝備，如執法車輛、通信工具，有條件的可建立環保交流平臺，以利于提高環境執法效能。

（作者單位：澠池縣環保局）