議案和書面意見：代表履職的重要載體

魏斌

代表依法聯名提出議案，提出對各方面工作的建議、批評和意見，是代表法賦予人大代表的兩項重要權利。認真辦理市人大代表提出的議案和書面意見，是本市國家權力機關和行政機關的法定職責。去年本市新修訂的上海市實施《代表法》辦法對代表提交議案和書面意見、有關機關和部門辦理代表議案和書面意見作出了細化規定。

本屆以來，市人大代表圍繞全市中心工作和重點任務，通過提交代表議案和書面意見，積極反映社情民意，及時傳遞百姓訴求，認真思考，建言獻策。市人大常委會、市人大各專門委員會和“一府兩院”及其有關部門高度重視代表議案和書面意見辦理工作，加強與代表的聯系和溝通，認真吸納代表的意見和建議，努力解決代表提出的問題，推動改進相關工作。議案和書面意見承載著人民群眾的呼聲、人大代表的期望，助推著本市的民主法制建設、有關部門的日常工作，漸已成為行使代表職權、履行代表職責、發揮代表作用的重要途徑。

圍繞中心大局，著眼制度建設，從具體問題切入，切實推進各方面工作。

應對國際金融危機、籌備和舉辦世博會、“十二五”規劃開局、推進“創新驅動、轉型發展”，每一年代表提出的很多議案和書面意見都緊緊圍繞本市的中心工作和社會熱點，促進完善法制、政策、制度和措施，本市一些重要的法規和制度來源于代表議案和書面意見。

市十三屆人大一次會議至五次會議，代表共提交了445件議案，經主席團審議后，其中的156件列為大會議案交各專門委員會審議。常委會、各專門委員會加強代表議案處理工作，盡可能將符合條件的代表議案列入常委會立法計劃，主要監督工作列為常委會審議議題。

今年不少代表圍繞落實“十二五”規劃，就加快產業結構調整積極獻計獻策，陳晶瑩等11位代表建議制定《上海市文化創意產業促進條例》，推動文化產業發展；顧曉敏等14位代表提出議案，建議通過地方立法加快戰略性新興產業發展的核心基地建設，推動張江國家自主創新示范區二次發展；季寶紅代表針對目前許多小微企業由于稅賦高、成本高等因素而陷入經營困境的實際問題，提出對小微企業所得稅實施代征，努力為這些企業解壓減負。

關注民生的保障和改善，議案和書面意見成為社情民意的有效傳遞通道。

交通、養老、教育、衛生、物價、住房、就業……一樁樁關乎民生，一件件市民關心。議案和書面意見為代表傳遞民聲、反映民意、匯聚民智提供了良好、有效的渠道。

民生保障方面大多是一個個具體問題，書面意見可對各方面工作提出建議、批評和意見，成為代表們積極運用的載體。本屆以來至五次會議閉幕，代表共提出4687件書面意見，已答復“解決采納”的近2100件。有關解決虹橋機場出港旅客乘出租車難、給滬籍60歲以上老年人免費接種流感疫苗、保障房基地建設同步或首先完善配套設施、強化菜市場公共服務設施公益性、開設社區雙休日門診等一大批涉及改善民生的問題得以解決。今年，不少代表開始注重“人生兩頭”，即托幼與養老。陸鳳妹等8位代表提出依托社區和社會力量開辦托幼機構，解決2周歲以下嬰幼兒“入托難”問題的建議；莊振文代表建議在全市養老事業整體發展規劃基礎上，重視失能老人養老護理機構的建設等。還有許多代表就公共安全、交通安全、食品安全等提出書面意見，推進編織一張讓人民群眾安心生活的“城市安全網”。

人民群眾身邊不少老生常談的話題也得到一些代表的持續關注，通過提出議案，立法促進解決有關問題。常委會制定的養犬管理條例和公共場所控煙條例最初都來自于代表議案。今年，尹邦奇等15位代表提出關于盡快制定《上海市網上交易消費者保護條例》的議案；倪閩景等13位代表提出關于制定法規，規范社會力量辦學，遏制低齡兒童各種競賽考級的議案，這些問題也一直是人民群眾十分關注的。

深入了解社情民意，積極依法行使代表職權，代表議案和書面意見質量不斷提高。

2008年常委會修改了關于代表議案的規定，明確代表議案的提出主體要符合法定的聯名人數，議案所提內容應當屬于本級人民代表大會職權范圍。大會期間，議案組按照代表議案的法定條件，認真、規范做好議案的受理、登記工作。近年來，代表提出的議案經大會主席團審議列為大會議案的比例不斷上升，今年五次會議上共收到市人大代表10人以上聯名提出的議案65件，經大會主席團審議，有29件交市人大有關專門委員會審議，占提出議案總數的45%，為十年來最高，折射出代表議案的質量和水平不斷提高。2011年新修訂的上海市實施《代表法》辦法對代表提出書面意見作了細化規定，明確建議、批評和意見應當一事一議，注重反映實際情況和問題，有具體意見。以往有的代表對“一事一議”的理解有偏差，將群眾或區縣人大代表的來信訴求直接提交；有的書面意見僅僅停留在發現和反映問題上，對于如何解決問題缺乏可操作的想法和方案；有的只是根據自己聯系的單位、社區和群眾的訴求提交書面意見，要求解決有關問題，但缺乏對全市相關工作的全局把握和思考。近年來，常委會積極組織代表每年開展專題調研，并注重引導代表將專題調研的成果轉化為議案和書面意見提出。常委會制定并落實《關于加強市人大代表與人民群眾聯系的若干意見》，從2010年起，常委會組織每位市人大代表一年至少兩次進社區聯系居、村委會，鼓勵、支持代表通過多種方式聯系人民群眾。代表在開展專題調研和聯系社區及人民群眾的過程中，直接了解到人民群眾的“急、難、愁、盼”問題，在此基礎上，經過深入思考和分析，提出許多貼近民生、反映民意、著眼點更多放在通過制度或政策層面解決問題的書面意見。代表們對書面意見落實情況越來越“頂真”，一些代表持續關注一些民生問題，對正在解決或計劃解決的問題進行督促推進。如，曹兆麟代表三年來就老公房加裝電梯的問題，先后從政府部門推進試點、出臺指導性意見、財政支持、人大加強監督等多個角度提出了7件書面意見；孫洪林代表自一次會議起就圍繞“一套房屋”執行難問題提出書面意見，今年他再次建議市高院盡快出臺破解“一套房屋”執行難問題的指導意見。這些“連續劇”書面意見反映出的是代表們高度負責、為民履職求落實的拳拳之心，對政府部門工作的切實改進也是一種有力的鞭策和監督。

改進完善議案和書面意見辦理及督辦的工作方法，保障代表議案和書面意見“寫了不白寫”。

保障代表提出議案和書面意見的權利，認真負責地做好議案和書面意見辦理工作，不僅是暢通代表依法履職途徑的必要條件，在提高市人大常委會的立法和監督工作水平方面也發揮著重要作用。本屆以來，常委會不斷創新辦理和督辦工作的流程、方式和辦法，激勵、保障代表的履職積極性，推動有關部門以工作實績向代表交上一份扎實有效、看得見實際效果的答卷。

上海市實施《代表法》辦法規定，有關機關、組織在研究辦理代表建議、批評和意見的過程中，應當及時與代表聯系溝通，充分聽取意見，增強辦理的針對性和有效性。代表工作部門從改進和完善代表書面意見網上辦理系統著手，在全面實現書面意見“網上行”的基礎上，不斷優化功能，先后創設了代表與承辦單位留言互動、書面意見提交附件等功能，促進了承辦單位與代表之間的溝通。常委會還根據代表提出的“建立人大代表書面意見辦理結果評估機制”等書面意見的要求，引導代表在線提交對辦理答復結果的意見；為保障代表在提交書面意見時的表達權，今年在書面意見提交頁面新設了分辦意向供代表填寫。

上海市實施《代表法》辦法還規定，市人大常委會應當對市人大代表提出的建議、批評和意見辦理情況進行督促、檢查。2008年，常委會對書面意見辦理情況報告的審議由每年一次增加到每年兩次，并分主任會議和專門委員會兩個層面開展督辦。2009年，常委會積極改進主任會議督辦方式，由常委會主任、副主任帶隊，與提出書面意見的代表一起，對承辦書面意見數量較多的8個政府部門集中督辦。在2010年繼續推進督辦工作的基礎上，去年常委會聚焦代表和人民群眾普遍關心7個專題開展督辦，并組織本屆以來曾提出相關書面意見的代表一同參加，推動政府相關部門切實改進工作。今年錢麗萍等15位代表提出關于修改《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》的議案，也是為了便于代表提出更多的高質量議案，希望市人大加強對議案的辦理和跟蹤，使議案內容被積極采納。

提交議案和書面意見既已成為代表依法履職的重要途徑，代表當然希望自己通過這一法定途徑提出的意見和建議“寫了不白寫”。人大常委會回應代表這一期望，確需加強議案和書面意見處理工作的法制化、規范化建設，結合人大常委會的立法、監督工作，加強服務協調保障，加大督辦力度，持續、有效地發揮人大代表所提議案和書面意見在支持、監督、促進相關工作方面的重要作用。依法督辦代表書面意見，是堅持和完善人民代表大會制度的實實在在的法治行動，貴在真督，重在實效。唯其如此，才能真正推動代表工作與人大監督的良性互動，努力提高代表書面意見的解決采納率，努力實現法律賦予人大常委會和人大代表的歷史使命，向人民群眾交上滿意的答卷。