閔行誕生人大首例預算草案修正案

高亮亮

1月7日下午兩點，參加閔行區五屆人大一次會議的代表們，用表決的方式通過了一件預算草案修正案。這看似簡單的表決，卻必將被人大改革的歷史所銘記——閔行區首例預算草案修正案由此誕生。人大代表監督政府預算的權利真正從理論變為具體而鮮活的實踐。

“這可能是中華人民共和國人大制度的歷史上第一個預算修正案，人大代表代表人民、監督政府的權利在這一刻得到了充分體現。”閔行區委書記孫潮如此高度評價。

能誕生預算草案修正案，離不開一套完整的制度。2008年，區人大常委會制定《閔行區人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》，規定代表十人以上聯名可提出修正案，必須在花錢總數不變的情況下做“加減法”。修正案由大會主席團審查并決定是否列入大會議程。全體代表大會表決通過后，政府再據此修改預算支出計劃。

2010年和2011年人代會期間，江川代表團的部分代表根據該辦法，提出過預算修正案，但最終沒能正式立案。

在區人大常委會的相關負責人看來，與閔行人大其他正在踐行的預算監督改革相比，預算草案修正案制度顯然更具有改革的特性。此次獲通過的預算草案修正案由區人大代表錢天信領銜32名人大代表共同提交。該修正案提出削減2012年度閔行區黨政機關會議、課題、調研、評估、咨詢、培訓等六項預算開支，以2011年為基數，將2012年六項費用的總削減幅度定在5%；而調減下來的資金，建議向民生項目傾斜。

作為專業機構，財政預算審查委員會對此的審查意見為：“削減行政開支符合區委有關文件精神，根據財政部門的數據統計，2012年上述六項費用在2011年的基礎上已下降2.8%，建議繼續加大削減力度，總削減幅度達到5%。”

在被問及提交該項修正案的理由時，錢天信說：“我們多位人大代表對財政報表進行過認真審閱，還在有關鎮、街道做過調研，大家得到的共同結論就是我區的會議、課題、培訓、調研、評估、咨詢，這六項預算總經費總量較大，有削減的空間，財政的錢應該更多地向民生傾斜。”他同時表示，提出預算修正案的最終目的在于監督政府更科學地用好每一分公共財政資金。

人大監督貫穿預算全過程

其實，預算草案修正案制度的誕生并不“孤立”。在閔行，已建立起一套以人大為主導的、程序化的、有公眾參與的公共預算審查制度。

區政府會主動邀請人大提前參與預算編制過程，包括每年年初舉行的財政預算編制動員會，之后的預評估項目的論證會，就連部門預算的立項會議也要請人大派代表到場。這些邀請決非走走過場，而是實實在在讓預算的全過程主動接受人大的監督。

每年年末，由人大主持的預算聽證，也是一項具有開拓意義的探索創新之舉。就在一個月前，區人大常委會組織了兩場聽證會，對家庭醫生制度建設、公共自行車服務兩個預算金額超過2000萬元的財政項目，舉行公開聽證，百余名普通市民報名參加。

這場由人大代表、政府官員、專家學者和普通市民共同參與的聽證會，形成的聽證意見提交給了區人大常委會，作為常委會初審預算草案的重要依據，并最終形成常委會初審意見提交給區政府。在區五屆人大一次會議上，區人大常委會對預算草案的初審意見以及兩份聽證結果報告都是大會參閱文件，代表們人手一份。

人代會舉行期間，財政局派出工作人員分別到各個代表團（組）聽取代表的意見，現場解答疑問。

大會還設置了財政預算專題詢問會——代表們現場“過問”職能部門怎么花錢。這一系列舉措的目的都是希望人大代表能更多地關注政府的“錢袋子”。

看得懂報表才提得出修正

要在人代會期間短短幾天時間內，提出高質量的預算草案修正案，充足的信息量顯然是前提。這涉及到政府預算草案詳表公開。

從2008年的人代會開始，閔行區政府向代表公開預算報表。經過嘗試，目前形成了總預算表、部門預算表、項目明細表的三級報表制度，在表達方面則采用了大量柱狀圖、餅圖、表格以及說明文字，以期最大程度地便于代表理解。

而如何看懂這套報表，考驗的則是代表們的履職能力。首個預算草案修正案的領銜提出者錢天信對此頗有經驗。他坦言：“對于我這樣的普通代表，看懂預算報表并不容易。我也是參加了多次專題培訓加上幾年的人代會實踐，才算入了門。”

2010年的時候，錢天信從每個部門專項說明入手，發現組織部預算下有“公務員培訓費和體育費”一項。他和幾個代表都覺得不妥，于是第一次提出預算草案修正案。雖然修正案沒列入大會表決，但組織部門對此進行了認真的解釋，原來這個費用是財政項目本身就有的，過去放在公務員局里，現在改到組織部預算里，這才導致很“突兀”。

2011年，錢天信開始專注每個部門的預算表，用今年的和去年的做比較，看部門預算的漲跌。他發現不少部門“業務活動費”增長明顯，有的甚至要增長8千萬元。這是否合理？于是他提出了第二份預算草案修正案。后來經審查，這里面主要是表述的問題，不少部門將為老百姓提供的“公共產品項目”混同于“業務活動費”。這份修正案同樣沒列入大會表決。

今年，錢天信又轉換視角，從削減“三公”經費入手。這既符合中央和市里的精神，也符合閔行區委的要求。盡管近幾年閔行區的“三公”經費支出一直在下降，像2012年預計在2011年的基礎上下降2.8%，但進一步下降的空間應該還有。他與幾個代表一起合作，把73個部門的會議、調研、培訓等費用累加一下，發現總量還是比較高。而在各鎮街道的調研走訪時，一些人提到“會多”，因此削減會議肯定有空間。他據此提出了自己的第三份預算草案修正案，終于順利通過審查與表決。

錢天信說，自己看預算的心得是關注公共財政的走向——應該大量向民生傾斜，讓老百姓更多地受益于閔行的發展，但財政預算總量必須平衡，所以必須并、減政府支出中“比較虛的項目”。

從議事到議事和議財相結合

錢天信代表的經歷，也從另一個側面體現出預算草案修正案畢竟涉及財權，事關重大，其“出爐”的過程需慎之又慎。

像今年同時提交的還有一份“關于調整休閑觀光農業旅游預算項目”的修正案。其指出區農委對以餐飲、休閑、度假為主的商業性農業旅游項目給予350萬元的財政直補，不符合公共財政的原則，建議減少至200萬元。

財政預算審查委員會對這一修正案進行審查，結果是“發展特色農業旅游并予以一定補貼符合國家、市的相關政策，我區應支持，故不列入大會議程。”

區人大常委會財經工委主任顧宏平表示，首個獲表決通過的預算草案修正案質量的確較高，案由、案據很充分。提案人事先做過認真調研，查閱全部預算信息，并比對了2011年政府此類行政活動的支出，發現削減會議、課題、研究、培訓、評估、咨詢這六方面經費有空間。

閔行這幾年的人代會，代表們對財政預算的審查時間和審議發言越來越多了。而在一次人代會上能收到兩個修正案，更是充分說明人大代表從議事到議事和議財相結合的轉變，政府工作報告不再是人代會上唯一的焦點，閔行的人代會正在由單一程序性監督變為程序與實體監督相統一。

顧宏平預計，這次預算修正案得以通過對政府部門也是個不小的觸動：“這讓他們更深地認識到：首先，編制預算要有民意基礎；其次，預算要符合公共財政的方向；再次，預算編制一定要更規范精準。”