閔行誕生人大首例預算草案修正案

高亮亮

1月7日下午兩點，參加閔行區(qū)五屆人大一次會議的代表們，用表決的方式通過了一件預算草案修正案。這看似簡單的表決，卻必將被人大改革的歷史所銘記——閔行區(qū)首例預算草案修正案由此誕生。人大代表監(jiān)督政府預算的權(quán)利真正從理論變?yōu)榫唧w而鮮活的實踐。

“這可能是中華人民共和國人大制度的歷史上第一個預算修正案，人大代表代表人民、監(jiān)督政府的權(quán)利在這一刻得到了充分體現(xiàn)。”閔行區(qū)委書記孫潮如此高度評價。

能誕生預算草案修正案，離不開一套完整的制度。2008年，區(qū)人大常委會制定《閔行區(qū)人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》，規(guī)定代表十人以上聯(lián)名可提出修正案，必須在花錢總數(shù)不變的情況下做“加減法”。修正案由大會主席團審查并決定是否列入大會議程。全體代表大會表決通過后，政府再據(jù)此修改預算支出計劃。

2010年和2011年人代會期間，江川代表團的部分代表根據(jù)該辦法，提出過預算修正案，但最終沒能正式立案。

在區(qū)人大常委會的相關負責人看來，與閔行人大其他正在踐行的預算監(jiān)督改革相比，預算草案修正案制度顯然更具有改革的特性。此次獲通過的預算草案修正案由區(qū)人大代表錢天信領銜32名人大代表共同提交。該修正案提出削減2012年度閔行區(qū)黨政機關會議、課題、調(diào)研、評估、咨詢、培訓等六項預算開支，以2011年為基數(shù)，將2012年六項費用的總削減幅度定在5%；而調(diào)減下來的資金，建議向民生項目傾斜。

作為專業(yè)機構(gòu)，財政預算審查委員會對此的審查意見為：“削減行政開支符合區(qū)委有關文件精神，根據(jù)財政部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年上述六項費用在2011年的基礎上已下降2.8%，建議繼續(xù)加大削減力度，總削減幅度達到5%。”

在被問及提交該項修正案的理由時，錢天信說：“我們多位人大代表對財政報表進行過認真審閱，還在有關鎮(zhèn)、街道做過調(diào)研，大家得到的共同結(jié)論就是我區(qū)的會議、課題、培訓、調(diào)研、評估、咨詢，這六項預算總經(jīng)費總量較大，有削減的空間，財政的錢應該更多地向民生傾斜。”他同時表示，提出預算修正案的最終目的在于監(jiān)督政府更科學地用好每一分公共財政資金。

人大監(jiān)督貫穿預算全過程

其實，預算草案修正案制度的誕生并不“孤立”。在閔行，已建立起一套以人大為主導的、程序化的、有公眾參與的公共預算審查制度。

區(qū)政府會主動邀請人大提前參與預算編制過程，包括每年年初舉行的財政預算編制動員會，之后的預評估項目的論證會，就連部門預算的立項會議也要請人大派代表到場。這些邀請決非走走過場，而是實實在在讓預算的全過程主動接受人大的監(jiān)督。

每年年末，由人大主持的預算聽證，也是一項具有開拓意義的探索創(chuàng)新之舉。就在一個月前，區(qū)人大常委會組織了兩場聽證會，對家庭醫(yī)生制度建設、公共自行車服務兩個預算金額超過2000萬元的財政項目，舉行公開聽證，百余名普通市民報名參加。

這場由人大代表、政府官員、專家學者和普通市民共同參與的聽證會，形成的聽證意見提交給了區(qū)人大常委會，作為常委會初審預算草案的重要依據(jù)，并最終形成常委會初審意見提交給區(qū)政府。在區(qū)五屆人大一次會議上，區(qū)人大常委會對預算草案的初審意見以及兩份聽證結(jié)果報告都是大會參閱文件，代表們?nèi)耸忠环荨?/p>

人代會舉行期間，財政局派出工作人員分別到各個代表團（組）聽取代表的意見，現(xiàn)場解答疑問。

大會還設置了財政預算專題詢問會——代表們現(xiàn)場“過問”職能部門怎么花錢。這一系列舉措的目的都是希望人大代表能更多地關注政府的“錢袋子”。

看得懂報表才提得出修正

要在人代會期間短短幾天時間內(nèi)，提出高質(zhì)量的預算草案修正案，充足的信息量顯然是前提。這涉及到政府預算草案詳表公開。

從2008年的人代會開始，閔行區(qū)政府向代表公開預算報表。經(jīng)過嘗試，目前形成了總預算表、部門預算表、項目明細表的三級報表制度，在表達方面則采用了大量柱狀圖、餅圖、表格以及說明文字，以期最大程度地便于代表理解。

而如何看懂這套報表，考驗的則是代表們的履職能力。首個預算草案修正案的領銜提出者錢天信對此頗有經(jīng)驗。他坦言：“對于我這樣的普通代表，看懂預算報表并不容易。我也是參加了多次專題培訓加上幾年的人代會實踐，才算入了門。”

2010年的時候，錢天信從每個部門專項說明入手，發(fā)現(xiàn)組織部預算下有“公務員培訓費和體育費”一項。他和幾個代表都覺得不妥，于是第一次提出預算草案修正案。雖然修正案沒列入大會表決，但組織部門對此進行了認真的解釋，原來這個費用是財政項目本身就有的，過去放在公務員局里，現(xiàn)在改到組織部預算里，這才導致很“突兀”。

2011年，錢天信開始專注每個部門的預算表，用今年的和去年的做比較，看部門預算的漲跌。他發(fā)現(xiàn)不少部門“業(yè)務活動費”增長明顯，有的甚至要增長8千萬元。這是否合理？于是他提出了第二份預算草案修正案。后來經(jīng)審查，這里面主要是表述的問題，不少部門將為老百姓提供的“公共產(chǎn)品項目”混同于“業(yè)務活動費”。這份修正案同樣沒列入大會表決。

今年，錢天信又轉(zhuǎn)換視角，從削減“三公”經(jīng)費入手。這既符合中央和市里的精神，也符合閔行區(qū)委的要求。盡管近幾年閔行區(qū)的“三公”經(jīng)費支出一直在下降，像2012年預計在2011年的基礎上下降2.8%，但進一步下降的空間應該還有。他與幾個代表一起合作，把73個部門的會議、調(diào)研、培訓等費用累加一下，發(fā)現(xiàn)總量還是比較高。而在各鎮(zhèn)街道的調(diào)研走訪時，一些人提到“會多”，因此削減會議肯定有空間。他據(jù)此提出了自己的第三份預算草案修正案，終于順利通過審查與表決。

錢天信說，自己看預算的心得是關注公共財政的走向——應該大量向民生傾斜，讓老百姓更多地受益于閔行的發(fā)展，但財政預算總量必須平衡，所以必須并、減政府支出中“比較虛的項目”。

從議事到議事和議財相結(jié)合

錢天信代表的經(jīng)歷，也從另一個側(cè)面體現(xiàn)出預算草案修正案畢竟涉及財權(quán)，事關重大，其“出爐”的過程需慎之又慎。

像今年同時提交的還有一份“關于調(diào)整休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游預算項目”的修正案。其指出區(qū)農(nóng)委對以餐飲、休閑、度假為主的商業(yè)性農(nóng)業(yè)旅游項目給予350萬元的財政直補，不符合公共財政的原則，建議減少至200萬元。

財政預算審查委員會對這一修正案進行審查，結(jié)果是“發(fā)展特色農(nóng)業(yè)旅游并予以一定補貼符合國家、市的相關政策，我區(qū)應支持，故不列入大會議程。”

區(qū)人大常委會財經(jīng)工委主任顧宏平表示，首個獲表決通過的預算草案修正案質(zhì)量的確較高，案由、案據(jù)很充分。提案人事先做過認真調(diào)研，查閱全部預算信息，并比對了2011年政府此類行政活動的支出，發(fā)現(xiàn)削減會議、課題、研究、培訓、評估、咨詢這六方面經(jīng)費有空間。

閔行這幾年的人代會，代表們對財政預算的審查時間和審議發(fā)言越來越多了。而在一次人代會上能收到兩個修正案，更是充分說明人大代表從議事到議事和議財相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，政府工作報告不再是人代會上唯一的焦點，閔行的人代會正在由單一程序性監(jiān)督變?yōu)槌绦蚺c實體監(jiān)督相統(tǒng)一。

顧宏平預計，這次預算修正案得以通過對政府部門也是個不小的觸動：“這讓他們更深地認識到：首先，編制預算要有民意基礎；其次，預算要符合公共財政的方向；再次，預算編制一定要更規(guī)范精準。”