深化上海政府采購管理體制改革的思考與探索（二）

邱益中

三、進一步深化上海政府采購管理體制改革的目標(biāo)取向、基本構(gòu)想及管理思考

（一）目標(biāo)取向

建立一套主體明確、權(quán)責(zé)清晰、運轉(zhuǎn)高效、管理科學(xué)、體系完整，市區(qū)（縣）聯(lián)動一體的政府采購管理體制。

1、縱向?qū)崿F(xiàn)市區(qū)兩級政府采購管理資源的整合與聯(lián)動一體。2、橫向理順監(jiān)管政府采購的財政部門與工程、醫(yī)藥采購等主管部門間的管理職能關(guān)系，合理界定集中采購機構(gòu)代理職能與部門集中采購職能，有效整合采購管理資源和招標(biāo)投標(biāo)管理資源，將工程和醫(yī)藥采購?fù)耆{入政府采購統(tǒng)一管理體系。3、擴大政府采購的規(guī)模和領(lǐng)域，將服務(wù)性項目全部納入政府采購范圍，創(chuàng)新服務(wù)采購制度和模式。

（二）基本構(gòu)想

1、建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)全市政府采購工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)--上海市政府采購委員會，進一步完善委員會領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

按照進一步深化上海政府采購管理體制改革的目標(biāo)取向和內(nèi)容要求，實現(xiàn)上海市政府采購委員會承擔(dān)全市政府采購的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重大決策等職能，加強和完善政府采購委員會職能內(nèi)涵的建設(shè)是構(gòu)建采購內(nèi)容全覆蓋、市區(qū)（縣）政府采購聯(lián)動一體管理體制的重要方面。一是調(diào)整、統(tǒng)一上海市政府采購委員會領(lǐng)導(dǎo)職能內(nèi)容。即對分散管理的工程項目、醫(yī)藥采購等領(lǐng)導(dǎo)職能進行橫向歸并，將上海市工程項目招投標(biāo)管理委員會和醫(yī)療機構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購協(xié)調(diào)委員會等相關(guān)職能歸并到上海市政府采購委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職能中。二是縱向整合、統(tǒng)一市區(qū)政府采購領(lǐng)導(dǎo)職能，上海政府采購委員會是全市統(tǒng)一的政府采購領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。三是根據(jù)上海政府采購委員會的內(nèi)涵職能要求，進一步充實調(diào)整上海市政府采購委員會的成員構(gòu)成，由市區(qū)（縣）各有關(guān)方面的人員共同組成。

2、將招、投標(biāo)行政監(jiān)督管理職能統(tǒng)一整合到政府采購監(jiān)督管理職能中，將政府采購的行政監(jiān)管職能統(tǒng)一歸并到市、區(qū)（縣）政府財政部門。

政府采購的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理是政府采購監(jiān)督管理職能的重要內(nèi)容，由于工程項目和醫(yī)藥采購的專業(yè)性強和資金量大，實行政府采購制度的時間不長且《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（1999）早于《中華人民共和國政府采購法》（2003）頒布實施，所以，一直以來招標(biāo)投標(biāo)采購監(jiān)督管理職能由市（區(qū)）招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室承擔(dān)。因此，將招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理職能統(tǒng)一整合到政府采購監(jiān)督管理職能中。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第13條的有關(guān)規(guī)定，改革現(xiàn)行上海政府采購行政監(jiān)管職責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，實現(xiàn)政府采購行政監(jiān)管職能的完整和統(tǒng)一，即將建設(shè)部門和醫(yī)藥部門等承擔(dān)的政府采購行政主管監(jiān)督職能依法劃歸財政主管部門，市、區(qū)（縣）政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的主管部門，建設(shè)、醫(yī)藥及其它行政部門負責(zé)政府采購相應(yīng)的業(yè)務(wù)和預(yù)算執(zhí)行等監(jiān)督管理職責(zé)。

3、依托全市統(tǒng)一的政府采購管理信息平臺，建設(shè)覆蓋全市的通用類產(chǎn)品和工程、醫(yī)藥專業(yè)采購市場的統(tǒng)一運行組織管理體系，區(qū)縣不設(shè)置政府集中采購機構(gòu)。

根據(jù)上海政府采購事業(yè)發(fā)展的需要和采購管理體制改革的目標(biāo)取向及功能內(nèi)涵的要求，依托全市統(tǒng)一的政府采購信息管理平臺，建設(shè)覆蓋全市的通用類產(chǎn)品和工程、醫(yī)藥專業(yè)采購市場統(tǒng)一運行組織管理體系。即設(shè)立直屬于市政府的上海市政府采購事業(yè)局（事業(yè)法人），負責(zé)建設(shè)和管理（現(xiàn)由市財政局承擔(dān)）上海市政府采購管理信息平臺；承擔(dān)市級（但不限于市級采購）集中采購代理業(yè)務(wù)及全市通用類產(chǎn)品電子集市采購和工程、醫(yī)藥等專業(yè)采購事務(wù)；指導(dǎo)分散采購和自行采購業(yè)務(wù)工作等；指導(dǎo)社會中介代理機構(gòu)規(guī)范運行等。

擬構(gòu)建的上海市政府采購事業(yè)局是直屬市政府的一級財政預(yù)算管理單位，市財政主管部門對其行使監(jiān)督管理職能和預(yù)算管理職能，政府其它部門行使相應(yīng)的監(jiān)督管理職能，市人大及其常委會依法對其進行預(yù)算審查監(jiān)督。根據(jù)職能定位要求，上海市政府采購事業(yè)局的機構(gòu)設(shè)置主要包括：承擔(dān)市本級（但不限于）的集中采購代理機構(gòu)；專事市、區(qū)（縣）工程項目采購的專業(yè)機構(gòu)；市、區(qū)（縣）醫(yī)藥采購的專業(yè)機構(gòu)；政府采購管理信息平臺運行管理機構(gòu)；社會代理機構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理機構(gòu)；分散采購、自行采購等規(guī)范管理機構(gòu)等。

根據(jù)改革的目標(biāo)取向，區(qū)縣的工程項目和醫(yī)藥等通過市（區(qū)）專業(yè)采購機構(gòu)進行集中采購，通用類產(chǎn)品通過電子集市實現(xiàn)協(xié)議采購，其它需要委托代理機構(gòu)采購的物品則通過社會代理機構(gòu)或市集中采購中心也可以完成且邏輯上更加經(jīng)濟可行，同時，區(qū)縣集中采購規(guī)模較小，集中采購機構(gòu)人員少，專業(yè)技術(shù)力量不足，一些技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)要求較高的項目以往都是通過轉(zhuǎn)委托的方式組織采購，采購成本高。因此，區(qū)、縣不必再設(shè)置各自的集中采購機構(gòu)，應(yīng)充分依托全市政府采購管理信息平臺的電子集市和信息管理資源、市級政府采購中心，社會采購中介機構(gòu)等進行分散管理的市場化采購。鑒于目前大部分區(qū)縣建有政府集中采購機構(gòu)且社會采購代理中介市場還不發(fā)達，有必要進行市、區(qū)（縣）集中采購機構(gòu)資源整合的改革或?qū)σ恍﹨^(qū)縣政府采購集中采購機構(gòu)進行市場化的轉(zhuǎn)制改革。改革后的區(qū)域性集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)的分布應(yīng)基本覆蓋各區(qū)縣，如浦東、崇明區(qū)域、8個中心城區(qū)、南（奉賢、青浦、松江、金山）、北（寶山、普陀、嘉定）郊區(qū)等集中采購業(yè)務(wù)的市集中采購機構(gòu)分中心或社會代理機構(gòu)。

4、構(gòu)建科學(xué)完整的政府采購監(jiān)督體系。

政府采購被稱為“陽光工程”，要防止腐敗和不公平，降低政府采購的風(fēng)險，必須構(gòu)建一個全方位、多層次的監(jiān)督體系，這也是政府采購體制建設(shè)的一個重要方面。包括行政監(jiān)督、審計和紀(jì)檢監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督四個層次。

行政監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，貫穿政府采購活動的始終，它是包含在制度執(zhí)行當(dāng)中的，涉及財政部門、集中采購機構(gòu)、采購單位及供應(yīng)商之間的相互監(jiān)督以及各自內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系。財政部門對政府采購的全過程，從政策規(guī)則的制定、采購的執(zhí)行到采購、反饋信息及資金使用，以及對所有政府采購的當(dāng)事人特別是集中采購機構(gòu)進行監(jiān)督檢查；集中采購機構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)督供應(yīng)商的商品供給情況，并健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，通過建立崗位責(zé)任制形成規(guī)范的工作程序，提升從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，形成內(nèi)部制衡約束機制；供應(yīng)商通過詢問、質(zhì)疑、投訴等渠道實現(xiàn)對政府采購活動的監(jiān)督權(quán)。

審計、紀(jì)檢監(jiān)督是審計、紀(jì)檢部門按照各自職能參與監(jiān)督政府采購活動。人大監(jiān)督主要各級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法對政府采購預(yù)算及計劃執(zhí)行情況進行預(yù)算審查監(jiān)督。

社會監(jiān)督主要是借助社會力量監(jiān)督政府采購，通過網(wǎng)站、報刊、雜志、電視定期向全社會公布有關(guān)政府采購的信息，接受輿論和群眾的監(jiān)督；創(chuàng)造條件方便市民群眾查閱政府采購信息檔案，旁聽政府采購招投標(biāo)大會，確保政府采購具有較高的透明度。

5、推進政府采購支出管理創(chuàng)新。政府采購工作涉及政府、企業(yè)、個人及社會的各個方面，政府采購管理體制改革是一項系統(tǒng)性工程。進一步深化上海政府采購管理體制改革，還需要進一步加強以下幾個方面工作推進的進程和管理創(chuàng)新。

一是加快政府采購管理信息平臺建設(shè)進程，強化管理信息平臺的支撐功能，繼續(xù)擴大通用類產(chǎn)品電子集市采購的規(guī)模和范圍。深化上海政府采購管理體制改革，需要著力加強管理信息平臺的內(nèi)容建設(shè)，建立和完善信息發(fā)布、招標(biāo)投標(biāo)、電子訂貨與調(diào)度、電子合同、查詢、電子支付平臺、供應(yīng)商注冊、反饋管理平臺等，建立和完善內(nèi)容全面的采購信息咨詢服務(wù)庫。優(yōu)化信息化管理的服務(wù)保障、技術(shù)支撐等內(nèi)外環(huán)境，強化管理信息平臺的支撐功能。穩(wěn)步擴大電子采購的范圍和規(guī)模，在現(xiàn)行基礎(chǔ)上，第一步實現(xiàn)信息管理平臺的應(yīng)用范圍拓展至市級全部預(yù)算單位；在試行市區(qū)（縣）一體化運行管理和通用產(chǎn)品市區(qū)統(tǒng)一采購的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)信息管理平臺的應(yīng)用范圍拓展至區(qū)縣預(yù)算單位。

二是建立健全的政府采購預(yù)算管理體系，規(guī)范政府采購操作流程，提高預(yù)算管理約束力。政府采購預(yù)算管理是政府采購管理的基礎(chǔ)和核心。建立一套完整的政府采購預(yù)算管理體系是實現(xiàn)政府采購預(yù)算管理約束功能的基本保障。要從規(guī)范政府采購操作流程入手，加強政府采購預(yù)算管理，夯實政府資產(chǎn)基礎(chǔ)，建立健全政府采購預(yù)算管理體系。財政主管部門要研究制定統(tǒng)一的招標(biāo)文件合同范本，建立政府采購價格監(jiān)測機制和采購結(jié)果向社會公開披露制度，逐步形成系統(tǒng)完整的政府采購操作流程。各預(yù)算主管部門和各預(yù)算單位在編制年度部門預(yù)算時應(yīng)單獨列出采購預(yù)算，并報財政部門匯總和審核。政府采購預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，應(yīng)在指定媒體上公開，接受社會監(jiān)督。采購人應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算認真編制政府采購計劃，做好政府采購預(yù)算和采購計劃編報的相互銜接工作。

三是建立并實施政府采購支出績效評價和責(zé)任考評制度。目前對部門預(yù)算中政府采購預(yù)算的管理，一定程度上形式大于內(nèi)容，應(yīng)加快建立規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算績效考評指標(biāo)體系，建立并實施政府采購支出績效評價和責(zé)任追究制度。實行財政預(yù)算資金安排與項目績效評價結(jié)果掛鉤制度，將項目采購支出績效評價結(jié)果作為下一年度政府采購預(yù)算編制的重要依據(jù)和作為單位采購責(zé)任人業(yè)績考評的重要內(nèi)容指標(biāo)。

四是加快政府采購地方立法，完善政府采購法規(guī)制度體系。法制化是政府采購管理體制建立和運行的基石。進一步深化政府采購管理體制改革，消除上海政府采購運行管理中的體制性問題和障礙，促進上海政府采購事業(yè)的健康發(fā)展，需要加快政府采購地方立法，通過制定專門的地方性法規(guī)細化上位法的相關(guān)條款，從解決實際問題出發(fā)，將實踐中業(yè)已成熟的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為可操作、可復(fù)制的制度。要進一步配套、完善其他與政府采購有關(guān)的規(guī)范性文件和政策措施。提高整個法規(guī)制度體系的完整性與可操作性，使得政府采購管理體制的內(nèi)容規(guī)定更加科學(xué)合理，從而有效地推進政府采購市場的健康發(fā)展，全面規(guī)范政府采購行為，并在《政府采購協(xié)議》下，應(yīng)對采購公共市場的開放對民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。（續(xù)完） （作者系市人大常委會委員、預(yù)算工委委員）