深化上海政府采購管理體制改革的思考與探索（二）

邱益中

三、進一步深化上海政府采購管理體制改革的目標取向、基本構想及管理思考

（一）目標取向

建立一套主體明確、權責清晰、運轉高效、管理科學、體系完整，市區（縣）聯動一體的政府采購管理體制。

1、縱向實現市區兩級政府采購管理資源的整合與聯動一體。2、橫向理順監管政府采購的財政部門與工程、醫藥采購等主管部門間的管理職能關系，合理界定集中采購機構代理職能與部門集中采購職能，有效整合采購管理資源和招標投標管理資源，將工程和醫藥采購完全納入政府采購統一管理體系。3、擴大政府采購的規模和領域，將服務性項目全部納入政府采購范圍，創新服務采購制度和模式。

（二）基本構想

1、建設統領全市政府采購工作的領導協調機構--上海市政府采購委員會，進一步完善委員會領導管理體制。

按照進一步深化上海政府采購管理體制改革的目標取向和內容要求，實現上海市政府采購委員會承擔全市政府采購的權威領導、統籌協調和重大決策等職能，加強和完善政府采購委員會職能內涵的建設是構建采購內容全覆蓋、市區（縣）政府采購聯動一體管理體制的重要方面。一是調整、統一上海市政府采購委員會領導職能內容。即對分散管理的工程項目、醫藥采購等領導職能進行橫向歸并，將上海市工程項目招投標管理委員會和醫療機構藥品集中招標采購協調委員會等相關職能歸并到上海市政府采購委員會的統一領導職能中。二是縱向整合、統一市區政府采購領導職能，上海政府采購委員會是全市統一的政府采購領導機構。三是根據上海政府采購委員會的內涵職能要求，進一步充實調整上海市政府采購委員會的成員構成，由市區（縣）各有關方面的人員共同組成。

2、將招、投標行政監督管理職能統一整合到政府采購監督管理職能中，將政府采購的行政監管職能統一歸并到市、區（縣）政府財政部門。

政府采購的招標投標監督管理是政府采購監督管理職能的重要內容，由于工程項目和醫藥采購的專業性強和資金量大，實行政府采購制度的時間不長且《中華人民共和國招標投標法》（1999）早于《中華人民共和國政府采購法》（2003）頒布實施，所以，一直以來招標投標采購監督管理職能由市（區）招標投標管理辦公室承擔。因此，將招標投標行政監督管理職能統一整合到政府采購監督管理職能中。

根據《中華人民共和國政府采購法》第13條的有關規定，改革現行上海政府采購行政監管職責不統一的現狀，實現政府采購行政監管職能的完整和統一，即將建設部門和醫藥部門等承擔的政府采購行政主管監督職能依法劃歸財政主管部門，市、區（縣）政府財政部門是負責政府采購監督管理的主管部門，建設、醫藥及其它行政部門負責政府采購相應的業務和預算執行等監督管理職責。

3、依托全市統一的政府采購管理信息平臺，建設覆蓋全市的通用類產品和工程、醫藥專業采購市場的統一運行組織管理體系，區縣不設置政府集中采購機構。

根據上海政府采購事業發展的需要和采購管理體制改革的目標取向及功能內涵的要求，依托全市統一的政府采購信息管理平臺，建設覆蓋全市的通用類產品和工程、醫藥專業采購市場統一運行組織管理體系。即設立直屬于市政府的上海市政府采購事業局（事業法人），負責建設和管理（現由市財政局承擔）上海市政府采購管理信息平臺；承擔市級（但不限于市級采購）集中采購代理業務及全市通用類產品電子集市采購和工程、醫藥等專業采購事務；指導分散采購和自行采購業務工作等；指導社會中介代理機構規范運行等。

擬構建的上海市政府采購事業局是直屬市政府的一級財政預算管理單位，市財政主管部門對其行使監督管理職能和預算管理職能，政府其它部門行使相應的監督管理職能，市人大及其常委會依法對其進行預算審查監督。根據職能定位要求，上海市政府采購事業局的機構設置主要包括：承擔市本級（但不限于）的集中采購代理機構；專事市、區（縣）工程項目采購的專業機構；市、區（縣）醫藥采購的專業機構；政府采購管理信息平臺運行管理機構；社會代理機構業務指導和管理機構；分散采購、自行采購等規范管理機構等。

根據改革的目標取向，區縣的工程項目和醫藥等通過市（區）專業采購機構進行集中采購，通用類產品通過電子集市實現協議采購，其它需要委托代理機構采購的物品則通過社會代理機構或市集中采購中心也可以完成且邏輯上更加經濟可行，同時，區縣集中采購規模較小，集中采購機構人員少，專業技術力量不足，一些技術復雜、專業要求較高的項目以往都是通過轉委托的方式組織采購，采購成本高。因此，區、縣不必再設置各自的集中采購機構，應充分依托全市政府采購管理信息平臺的電子集市和信息管理資源、市級政府采購中心，社會采購中介機構等進行分散管理的市場化采購。鑒于目前大部分區縣建有政府集中采購機構且社會采購代理中介市場還不發達，有必要進行市、區（縣）集中采購機構資源整合的改革或對一些區縣政府采購集中采購機構進行市場化的轉制改革。改革后的區域性集中采購機構或社會代理機構的分布應基本覆蓋各區縣，如浦東、崇明區域、8個中心城區、南（奉賢、青浦、松江、金山）、北（寶山、普陀、嘉定）郊區等集中采購業務的市集中采購機構分中心或社會代理機構。

4、構建科學完整的政府采購監督體系。

政府采購被稱為“陽光工程”，要防止腐敗和不公平，降低政府采購的風險，必須構建一個全方位、多層次的監督體系，這也是政府采購體制建設的一個重要方面。包括行政監督、審計和紀檢監督、人大監督、社會監督四個層次。

行政監督屬于內部監督，貫穿政府采購活動的始終，它是包含在制度執行當中的，涉及財政部門、集中采購機構、采購單位及供應商之間的相互監督以及各自內部監督關系。財政部門對政府采購的全過程，從政策規則的制定、采購的執行到采購、反饋信息及資金使用，以及對所有政府采購的當事人特別是集中采購機構進行監督檢查；集中采購機構嚴格監督供應商的商品供給情況，并健全內部監督管理制度，通過建立崗位責任制形成規范的工作程序，提升從業人員業務素質，形成內部制衡約束機制；供應商通過詢問、質疑、投訴等渠道實現對政府采購活動的監督權。

審計、紀檢監督是審計、紀檢部門按照各自職能參與監督政府采購活動。人大監督主要各級人民代表大會及其常務委員會依法對政府采購預算及計劃執行情況進行預算審查監督。

社會監督主要是借助社會力量監督政府采購，通過網站、報刊、雜志、電視定期向全社會公布有關政府采購的信息，接受輿論和群眾的監督；創造條件方便市民群眾查閱政府采購信息檔案，旁聽政府采購招投標大會，確保政府采購具有較高的透明度。

5、推進政府采購支出管理創新。政府采購工作涉及政府、企業、個人及社會的各個方面，政府采購管理體制改革是一項系統性工程。進一步深化上海政府采購管理體制改革，還需要進一步加強以下幾個方面工作推進的進程和管理創新。

一是加快政府采購管理信息平臺建設進程，強化管理信息平臺的支撐功能，繼續擴大通用類產品電子集市采購的規模和范圍。深化上海政府采購管理體制改革，需要著力加強管理信息平臺的內容建設，建立和完善信息發布、招標投標、電子訂貨與調度、電子合同、查詢、電子支付平臺、供應商注冊、反饋管理平臺等，建立和完善內容全面的采購信息咨詢服務庫。優化信息化管理的服務保障、技術支撐等內外環境，強化管理信息平臺的支撐功能。穩步擴大電子采購的范圍和規模，在現行基礎上，第一步實現信息管理平臺的應用范圍拓展至市級全部預算單位；在試行市區（縣）一體化運行管理和通用產品市區統一采購的基礎上，進一步實現信息管理平臺的應用范圍拓展至區縣預算單位。

二是建立健全的政府采購預算管理體系，規范政府采購操作流程，提高預算管理約束力。政府采購預算管理是政府采購管理的基礎和核心。建立一套完整的政府采購預算管理體系是實現政府采購預算管理約束功能的基本保障。要從規范政府采購操作流程入手，加強政府采購預算管理，夯實政府資產基礎，建立健全政府采購預算管理體系。財政主管部門要研究制定統一的招標文件合同范本，建立政府采購價格監測機制和采購結果向社會公開披露制度，逐步形成系統完整的政府采購操作流程。各預算主管部門和各預算單位在編制年度部門預算時應單獨列出采購預算，并報財政部門匯總和審核。政府采購預算經人大批準后，應在指定媒體上公開，接受社會監督。采購人應根據批準的預算認真編制政府采購計劃，做好政府采購預算和采購計劃編報的相互銜接工作。

三是建立并實施政府采購支出績效評價和責任考評制度。目前對部門預算中政府采購預算的管理，一定程度上形式大于內容，應加快建立規范、科學的預算績效考評指標體系，建立并實施政府采購支出績效評價和責任追究制度。實行財政預算資金安排與項目績效評價結果掛鉤制度，將項目采購支出績效評價結果作為下一年度政府采購預算編制的重要依據和作為單位采購責任人業績考評的重要內容指標。

四是加快政府采購地方立法，完善政府采購法規制度體系。法制化是政府采購管理體制建立和運行的基石。進一步深化政府采購管理體制改革，消除上海政府采購運行管理中的體制性問題和障礙，促進上海政府采購事業的健康發展，需要加快政府采購地方立法，通過制定專門的地方性法規細化上位法的相關條款，從解決實際問題出發，將實踐中業已成熟的經驗轉化為可操作、可復制的制度。要進一步配套、完善其他與政府采購有關的規范性文件和政策措施。提高整個法規制度體系的完整性與可操作性，使得政府采購管理體制的內容規定更加科學合理，從而有效地推進政府采購市場的健康發展，全面規范政府采購行為，并在《政府采購協議》下，應對采購公共市場的開放對民族產業發展帶來的挑戰。（續完） （作者系市人大常委會委員、預算工委委員）