法律體系形成后的地方立法探索

郭樹勇

中國特色社會主義法律體系基本形成之后，全國人大和地方人大圍繞新時期地方立法進行了積極的探索，形成了不少研究成果。2011年11月全國人大常委會法工委召開了第十七次全國地方立法研討會，對相關研究成果進行了交流，其中全國人大及兄弟省市區(qū)地方人大有關探索值得借鑒和參考。

一、貫徹科學發(fā)展觀，進一步明確地方立法重點。全國人大有關領導提出，要堅持科學發(fā)展主題，既注重通過立法促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，又注重加強社會領域立法。

有的地方提出，地方立法要從重管理逐步向重權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟立法為主逐步向經(jīng)濟立法、社會立法和其他立法均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，從調(diào)整對象上的“面”向“點”轉(zhuǎn)變，從注重法規(guī)制定逐步向法規(guī)的立改廢并重和系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變。

針對具體的立法內(nèi)容，全國人大有關領導指出，進一步加強文化法制建設，抓緊制定或修改網(wǎng)絡建設管理、公共文化服務保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面的法律，為推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮提供有力的法制保障。要研究和跟蹤社會生活中發(fā)生的帶有普遍意義的重大事件、突發(fā)事件，及時啟動立法程序，從制度上著力解決好改革發(fā)展穩(wěn)定中遇到的突出矛盾和問題。有的地方建議，要轉(zhuǎn)變立法觀念，明確社團、行業(yè)組織和中介組織等社會組織的法律地位，著力培育發(fā)展經(jīng)濟類、公益類、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會和社區(qū)民間組織，支持和引導科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型社會組織，等等。

二、發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用，深入研究地方立法空間。進一步處理好立法與改革的關系。全國人大有關領導指出，立法機關要積極發(fā)揮立法對改革發(fā)展穩(wěn)定的引領和推動作用。立法與改革決策要同步，通過立法引領和推動各領域改革。有的地方認為，在很多改革還不能完全到位的情況下，立法不能固化相關領域在一定程度上仍存在的不合理的權(quán)力、利益設置。

進一步深入研究地方立法空間。有的地方認為，中國特色社會主義法律體系基本形成之后，不能簡單地將地方立法空間概括為狹窄或者廣闊。不少地方認為，國家立法的空白越來越少，地方實施性的立法將成為重要的立法任務；對上位法要求地方性法規(guī)配套的，要優(yōu)先立項、優(yōu)先起草、優(yōu)先審議，保證法律有效實施。全國人大有關領導則認為，法律體系形成之后地方實施性、自主性和先行先試立法的空間并沒有變小，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等方面地方立法可以大有作為。

正確把握地方立法先行先試。不少地方人大認為，地方立法要切實維護國家法制的統(tǒng)一，處理好法制統(tǒng)一與先行先試以及地方特色的關系，保障法律有效實施。有的地方提出，凡是中央事權(quán)，必須要有授權(quán)性規(guī)定，地方才能立法。有的地方提出，地方立法先行先試不能涉及國家專屬立法權(quán)。

進一步明確地方性事務的內(nèi)涵。有的地方人大提出，要從立法角度對地方性事務進行寬泛理解，不能將其視為地方獨有的事務。凡不需要由國家立法統(tǒng)一作出規(guī)定的事項，比如對本地風俗的管理，對具體江河湖、自然生態(tài)區(qū)的保護，對風景名勝、文化遺產(chǎn)的保護，都可以視為地方性事務。今后地方立法要加大自主性法規(guī)的比重，更好地發(fā)揮地方立法的主動性、創(chuàng)造性。

三、遵循立法工作規(guī)律，將科學立法、民主立法有機統(tǒng)一起來。全國人大有關領導認為，科學立法、民主立法要遵循立法工作的規(guī)律，特別是認真研究從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的立法工作規(guī)律，要重視公民有序參與，重視社會主體多元和利益多樣化。在征求公民意見時也要把握好高音與低音的關系，強勢與弱勢的關系，少數(shù)與多數(shù)的關系，以及全民與網(wǎng)民的關系。要注意對網(wǎng)上意見進行客觀分析，一些情況下，多數(shù)人的意見不一定“大”，少數(shù)人不一定“小”。完善征求公眾意見和公眾參與立法的途徑和形式，在研究的同時開展面對面的交流，并做好引導網(wǎng)絡意見的工作。有的地方人大提出，要重視對社會公眾意見的匯總公開和吸納情況公開。

全國人大有關領導認為，多數(shù)情況下，民主立法與科學立法是統(tǒng)一的，但也不盡然，個人所得稅立法就表明了兩者的差異性。要注意民主立法與科學立法的有機統(tǒng)一。

四、加強組織協(xié)調(diào)，積極探索發(fā)揮人大在立法中主導作用的路徑。全國人大有關領導認為，人大及其常委會要在同級黨委領導下加強立法組織協(xié)調(diào)工作，積極推動立法規(guī)劃和立法工作計劃的落實。發(fā)揮人大在立法中的主導作用，要注意兩點，一是不能在程序立法方面再搞法規(guī)了，二是要盡快將成熟的行政法規(guī)上升為法律。

不少地方人大認為，要在黨的領導下，進一步發(fā)揮人大在立法中的主導作用，依法行使立法權(quán)，積極探索發(fā)揮主導作用的路徑。一是要在立法規(guī)劃、計劃的制定和實施、法規(guī)草案的起草等方面把握主導權(quán)。二是地方立法工作中要積極加強組織協(xié)調(diào)，處理好與“一府兩院”以及各個方面的關系，不斷健全立法協(xié)調(diào)機制。三是對于經(jīng)濟社會事務中一些綜合性較強、事關全局或者關系廣大人民群眾切身利益，實踐中迫切需要、條件又比較成熟的法規(guī)案，要積極探索人大有關專門委員會、常委會工作機構(gòu)牽頭起草的機制，確保按立法規(guī)劃和立法工作計劃提請審議。四是在立法程序中要更加注重法規(guī)草案審議階段的工作，同時將立法工作向立法前和立法后延伸，通過立法前論證和立法后評估提高立法質(zhì)量。

五、上下聯(lián)動，共同做好立法工作。有的地方建議，對一些立法中涉及的共性問題，比如，地方立法“不抵觸原則”的理解和適用，備案審查的主體、范圍和標準，較大市法規(guī)的審查批準程序，民族自治地方立法的批準程序，立法技術規(guī)范的完善，立法后評估的規(guī)范化等，全國人大常委會法工委與地方人大常委會立法工作機構(gòu)可以共同開展專題研究，必要時形成規(guī)范性文件，指導地方立法工作。有的地方建議，重視各級人大的溝通聯(lián)系，吸收地方同志參加國家立法工作，在重要法律制定或修改后及時舉辦培訓班，就地方立法工作中存在的問題及時進行通報，完善法律詢問答復機制，通過法制工作簡報、刊物等各種形式搭建立法交流的平臺等。有的地方希望，全國人大幫助和指導地方健全機構(gòu)、解決編制，設置專門的立法工作人員職稱序列，加強對地方立法工作人員的培訓和業(yè)務指導，進一步推動地方立法工作隊伍建設。

六、針對新情況新問題加強理論研究，進一步加強立法隊伍建設。理論研究是提高地方立法質(zhì)量的重要方面。全國人大有關領導指出，一是要進一步發(fā)揮地方人大常委會和高等院校、科研機構(gòu)的積極性、主動性，利用好全國地方立法研討會等平臺，就地方立法工作中遇到的帶有普遍性的新情況新問題，深入開展研究。二是要高度重視立法本身的制度建設，適時就立法制度的進一步完善展開論證。有的地方人大建議，一是從技術規(guī)范的角度，研究一套對實施性法規(guī)制定具有規(guī)范指導作用的模式化結(jié)構(gòu)方案，遵循統(tǒng)一的標準，避免相互間的攀比，進一步提高實施性法規(guī)的質(zhì)量。二是以中國特色社會主義理論體系為指導，從中國國情和實際出發(fā)，學習借鑒外國的立法經(jīng)驗。三是加強區(qū)域立法研究。

進一步加強立法隊伍建設。全國人大有關領導提出，一是要落實中央提出進一步加強立法工作人才隊伍建設的要求。改革創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制，著力培養(yǎng)一批國家級立法工作領軍人才、專家級立法工作骨干人才以及素質(zhì)優(yōu)良的立法工作專業(yè)人才。要用中國特色社會主義理論體系的最新成果武裝頭腦、指導地方立法實踐，針對編制不夠、人員老化、吐故納新難等情況要主動向黨委報告立法工作隊伍建設情況，在黨委的支持下，加強立法工作機構(gòu)建設，選好工作領導班子，保證必要編制，充實工作人員，為地方立法工作提供有力的組織保障。二是各地人大常委會可以考慮多選派一些專職人員進入法制委領導班子。

不少地方人大建議盡快研究出臺一些務實有效、可操作性強的政策措施，保障推動立法人員與黨委部門、“一府兩院”、人大專門委員會及其他工作機構(gòu)包括基層單位的干部交流等。有的地方人大堅持發(fā)揮老同志們有寶貴經(jīng)驗的優(yōu)勢，推薦資深優(yōu)秀的立法一線同志當選立法研究會的副會長和秘書長，搞好傳幫帶。

此外，兄弟省市區(qū)人大都對新形勢下的地方立法作了有益的探索和總結(jié)。一是從實際出發(fā)，突出地方立法特色。天津注重通過立法減少計劃經(jīng)濟管理體制對開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)的影響，使其適度超前按照市場經(jīng)濟模式試驗運行，賦予經(jīng)濟功能區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)。福建圍繞做好“對臺”這篇大文章，發(fā)揮對臺工作“試驗田”和先行作用，以立法推進海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設。湖南以立法推進加強和創(chuàng)新社會管理，注意處理好推進社會建設與促進經(jīng)濟發(fā)展的關系、維權(quán)與維穩(wěn)的關系、維護個體權(quán)益與維護公共利益的關系。海南結(jié)合國際旅游島建設，提出地方立法必須突出發(fā)展主題、服務發(fā)展大局，推動本地社會事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。廣東通過立法著力推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級，強化區(qū)域協(xié)調(diào)，以立法推進經(jīng)濟和社會發(fā)展一體化。四川提出，以立法推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，重點把握科學權(quán)衡立法必要性與急需性、妥善把握規(guī)范與促進、正確處理發(fā)展與民生、逐步厘清政府與市場等四個方面的問題。二是改進立法體例、創(chuàng)新立法方式。江蘇前幾年踐行“管用幾條立幾條”，所制定的《關于在長江江蘇水域嚴禁非法采砂的決定》等3個決定都只有十幾條，但有很強的針對性和可操作性，產(chǎn)生了顯著的社會效用。山東建立了立法聯(lián)席會議協(xié)商解決機制、立法爭議處理情況說明制度等，規(guī)范立法溝通協(xié)調(diào)活動。三是準確把握立法的定位和作用。內(nèi)蒙古注重保持立法的必要邊界，充分發(fā)揮其他社會規(guī)范在社會管理中的作用等。廣東注重處理好立法與相關規(guī)劃的關系、改革創(chuàng)新與法制統(tǒng)一的關系。