德國雙軌廣播電視制度研究

李靔

摘要：德國的雙軌廣播電視制度是一種公營、私營廣播電視并存的獨特制度，它以相關法律法規為基礎，追求民主和多樣化。在雙軌制度下，公營、私營、非盈利組織的電（視）臺并存，它們在節目理念、覆蓋范圍、節目內容、目標受眾、運作方式等方面具有很大的差異，也為各個階層和群體的受眾提供了多樣的選擇。本文即結合筆者參加的“德國廣播電視——雙軌制的機遇與挑戰”研討會的參訪所得，分析德國雙軌廣播電視制度的背景、現狀、所面臨的機遇與挑戰等。

關鍵詞：德國廣播電視；雙軌制；公共廣播電視

中圖分類號：G220文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2012）02-0077-02

2011年8月，筆者有幸參加了為期兩周的“德國廣播電視——雙軌制的機遇與挑戰”研討會，訪問了位于杜塞爾多夫、波恩、科隆、卡塞爾、柏林等地的二十多家廣播電視媒體、通訊社以及與傳媒相關的政府機構、民間組織，并同三十余位媒體、政府機構負責人，傳媒學者、大學生等進行了交流，對德國的傳媒制度尤其是廣播電視制度有了更為深刻的認識。以下即結合本次研討參觀所得，分析德國雙軌廣播電視制度的背景、現狀、所面臨的機遇與挑戰等。

一、德國雙軌廣播電視制度的背景

德國雙軌廣播電視制度指的是如今德國公營和私營廣播電視媒體并存的制度，“雙軌制”這一概念是由德國聯邦憲法法院于1986年首次提出的，1987年4月被寫入法律。雙軌制的確立在德國經過了廣泛的爭論和嚴格的立法，法律認為這是一種平衡的制度，即公營廣播電視提供“基本供給”（basic provision），私營廣播電視提供“補充供給”（reduced basic provision）。

“二戰”后到1984年，是德國公營廣播電視的壟斷時期，1950年，“為了促進和維護廣播電視業的共同利益，實現共同開辦電視頻道的目的，并在節目領域實現交流和共享，[1]”西德各州的廣播電視機構組成德國公共廣播電視聯盟，即ARD。1954年德廣聯的成員合辦了第一個全國性電視頻道——德國電視一臺（Das Erste），各州按收視費比例向它提供節目。德國電視一臺一家獨大的局面一直到1963年德國電視二臺（ZDF）的出現才改變，由于ZDF同樣是公營電視臺，公營廣播電視的壟斷仍在繼續。

直到1984年1月，以Sat.1和RTL為代表的私營商業電視才正式在德國誕生，但很快就進入了繁榮發展的階段。私營廣播電視的壯大對公營廣播電視產生了很大的影響，但對于私營商業廣播電視的制度性承認與放開已是不可阻擋的歷史潮流。“德國雙軌廣播電視制度的出現是政治力量和市場力量共同作用的一種誘致性制度變遷，是一個漸進的過程，動因是外生性變化（技術和市場規模）促發了企業家對潛在利潤的追逐，產生了新的制度需求，這一需求與作為制度變遷另一主體的政治家的需要不謀而合。[1]”于是，德國雙軌制廣播電視制度從1984年一直存在到今天。

二、德國雙軌廣播電視制度的現狀

德國是聯邦制國家，共有16個聯邦州，根據德國法律的規定，公共廣播電視是各聯邦州文化事務的一部分。德國的公共廣播電視機構是自主管理的獨立、自治的機構，它們獨立于聯邦政府，實行內部的監督管理。而私營廣播電視機構都是依據法律建立的私立公司，依靠廣告費、贊助費、電視購物、捐款等進行經營，由各州的傳媒管理局頒發執照和進行監管。

根據Barbara Skerath女士在研討會上提供的數據，截至2010年，德國共有公共廣播頻率58個，其中包括3個全國范圍（nationwide）的頻率，其他均為區域性（regional）或地方性（local）電臺，公共電視頻道24個，其中包括13個面向全國的頻道，其他為區域性和地方性電視臺。相對而言，私營廣播電視在數量上則多得多，全國共有大約230個私營電臺頻率和大約185個私營電視頻道。

就德國的廣播電臺來說，公共廣播電臺都是德廣聯ARD的成員，這包括一個國際廣播電臺德國之聲（Deutsche Welle）、由ARD和ZDF共同建立的德意志廣播（Deutschland-radio）（2個頻率），以及10個區域性的聯邦州電臺（Federal Stations）。德國之聲是由議會進行撥款，德意志廣播的收入來源為收聽費，聯邦州的公共廣播電臺則依靠收聽費和少量廣告費。德國的私營廣播電臺面向的聽眾都是區域性或地方性的，它們的收入來源是廣告費和股東的投資。在雙軌制下，公共和私營廣播電臺承擔的使命也是不同的，德國之聲主要是將德國的新聞事件和觀點對外傳播，其他公共廣播電臺提供“基本供給”，這包括信息、教育和娛樂，私營廣播電臺則承擔“補充供給”。

電視方面，最大的公共電視臺是ARD成員合辦的德國電視一臺（Das Erste），其次是德國電視二臺（ZDF）。各州的公共廣播電視機構（如西德意志廣播WDR、北德意志廣播NDR、西南德意志廣播SWR、巴伐利亞廣播BR、黑森州廣播HR、柏林-勃蘭登堡廣播RBB等）作為ARD的成員既向電視一臺提供節目，還獨立運作被稱作“第三節目”（Die Dritten）的地區頻道。德國之聲電視臺（DW-TV）則是用德語、英語、西班牙語、阿拉伯語四種語言進行對外傳播，其性質同德國之聲電臺一樣。德國最有影響力的私營電視臺包括RTL、Sat.1、ProSieben等以及它們面向細分受眾的各個子頻道。

三、德國雙軌廣播電視制度的機遇與挑戰

本次研討會參訪的媒體涵蓋了德國具有代表性的公營和私營廣播電視機構，包括ARD、WDR、德國之聲電臺和電視臺，私營的RTL Radio、Radio Cologne等。在與不同類型媒體和機構負責人的交流中，可以發現德國雙軌廣播電視制度如今所面臨的機遇與挑戰。

首先，幾乎所有我們接觸的德國媒體人和相關人士都認為雙軌制是一種適合德國國情的傳媒制度，它既符合德國議會民主制聯邦共和國的國家性質和聯邦州的組織結構，又能最大程度保證傳媒的獨立性、多元化、去集中化。與BBC依靠英國政府撥款不同，德國的公共廣播電視機構獨立于聯邦政府和政黨，制作滿足于社會各個階層和群體需要的節目，負責內部管理和監督的委員會也是由各界人士組成的。除公共廣播電視外，德國還有各種類型的私營媒體（比如RTL Radio）、公民媒體（比如我們參觀的科隆的FlOK電臺、卡塞爾的citizen channel）、校園媒體（如我們參訪的杜塞爾多夫大學校園電臺）等，它們在節目理念、覆蓋范圍、節目內容、目標受眾、運作方式等方面具有很大的差異，不僅讓每個社會階層和群體能找到適合自己的節目類型和內容，還激勵各種媒體在競爭中不斷完善創新，使得德國傳媒業充滿了活力。

其次，德國的雙軌制有完善的法律保障和監管機制，這首先保證了公共廣播電視在市場經濟條件下的存在和發展，又能對各種媒體在節目、廣告等方面違背法律、道德的行為進行有效的監督和管理。德國聯邦基本法第五條規定了保障言論、出版自由和禁止新聞審查，我們參訪的每一個媒體、機構在做展示時總會首先提到這條法律。除此之外，聯邦憲法法院、各聯邦州都有關于傳媒的相關法律規定、州際協議，“依法辦事”成為德國媒體的共同準則。對于私營媒體的監管是由各州的傳媒管理局負責，德國16個州共有14個傳媒管理局，我們參訪的北萊茵-威斯特法倫州傳媒管理局（LfM）和黑森州傳媒管理局（LPR）就是這樣的機構。根據LPR的Gabi Reichardt女士提供的資料，LPR的職能包括：為私營媒體頒發執照，管理廣告和保護未成年人，管理有線廣播電視網的節目分配，改善技術設備、增強技術創新，培養傳媒素養[2]。保護未成年人方面的準則包括：禁止節目中的色情和對暴力的宣揚，應根據年齡段對可能危害未成年人發展的內容進行限制。對于廣告的監管，隱性廣告是不允許的，每小時最多只能播放20%的廣告。如果某家電（視）臺違反了相關法律規定，傳媒管理局有權對其進行告誡，責令其停止危害，再嚴重的就是撤銷其執照。可見，完善的法律保障使得德國的廣播電視能在法律框架內向著良性方向發展。

另外，德國的新聞從業人員普遍具有較高的專業素質和自律意識，從人才資源上保證了雙軌制廣播電視的健康發展。無論是依靠收聽（視）費的公營媒體還是將廣告作為主要收入來源的私營媒體，無論是德新社這樣的國家級通訊社還是FLOK這樣規模很小的公民電臺，傳媒工作者的專業素養都很過硬。給我留下更深印象的是他們的職業精神和自律意識，德國的記者可以在報道中隱去信源，避免虛假報道出現的一個重要因素就是記者的職業道德和自律，而這也是很多德國傳媒人引以為豪的。

德國雙軌廣播電視制度也存在許多需要改善的地方。比如，公共廣播電視面對私營廣播電視的競爭，存在受眾流失的情況，它們不得不調整節目編排和經營策略，這又導致了娛樂節目對公共服務原則的沖擊，同時，很多人在質疑公共廣播電視收聽（視）費的合理性，公共廣播電視機構常常陷于節目品質和受眾需求的兩難境地，其改革創新勢在必行。我們訪問ARD總部時，Julia Niesert女士就針對“基本供給”的定義提出了疑問，究竟什么是“基本供給”？如何在具體操作中實現“基本供給”？這是很多公共廣播電視機構面臨的現實問題。對于私營媒體來說，節目同質化、庸俗化經常為人詬病，比如我們參觀LPR時，Gabi Reichardt女士展示的RTL2臺一個叫做Painman的節目，兩個人把手放在不停加熱的水中，誰堅持的時間長誰就可以獲得節目提供的獎金，這樣的節目引起了很大的爭議。另一方面由于私營廣播電視公司沒有收聽（視）費，經營中不像公營媒體有充足的財力保障，在市場的競爭中也會力不從心。還有很多像FLOK那樣的公民電臺，由于規模小、報道題材邊緣化，經費常常捉襟見肘，生存面臨很大的壓力，就連有LPR支持的卡塞爾citizen channel的電視設備也略顯老舊。這些問題的解決還需要德國政府、媒體、研究機構、受眾等各方在實踐中找到合適的方法。

四、結 語

德國的雙軌制是一種獨特的廣播電視制度，它與德國的歷史、政治、經濟、文化、社會等各方面因素緊密相連。德國的傳媒業宣揚民主、法治和多樣，在雙軌制度下，公營、私營、非盈利組織的電（視）臺并存，多種經營方式并存，在法律法規的框架中注重突出地方特色，使得整個傳媒業充滿了活力。當然，雙軌制發展到今天也面臨著很多亟待解決的問題，除了廣播電視內部的競爭外，電臺電視臺還面臨著以互聯網為代表的新媒體的沖擊。根據LPR的Wolfgang Thaenert先生提供的數據，2000年德國14到29歲的年輕人對互聯網的每日使用率不足20%，2010年已經占到了72.5%，超過了廣播的68.2%，電視雖然仍是使用率最高的媒介，但其份額已從超過80%下降到了77.2%[3]。互聯網對于傳統媒體的影響可見一斑，這也對德國的雙軌廣播電視制度提出了更多的挑戰。

參考文獻：

[1] 曹晚紅.德國雙軌電視制度研究[M].北京:中國廣播電視出版社,2009.

[2] Gabi Reichardt: Broadcasting in Germany-Supervision in Practice.

[3] Wolfgang Thaenert: Freedom of Press and Broadcasting- Principles to Ensure Independent Journalism.