關于“省直管縣”與財政分權的探討

【摘要】經濟體制改革就是在堅持社會主義基本制度的前提下，改革生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的一系列相互聯系的環節和方面。具體來講包括財稅、金融、社會保障、收入分配、城鄉體制等諸多方面的改革，其中財政體制改革就是經濟體制改革中的一個重要組成部分，而且從某種程度上來講財政管理體制的改革還是我國經濟體制改革的“先行者”，率先在政府間關系方面做出了一次又一次的重大改革。自1994年實行分稅制改革以來，我國財政收入穩步上升，取得了很好的改革效果。不過在中央和省一級財政關系得到很好理順的同時，省以下財政體制的改革還需進一步的推進，“省直管縣”財政管理體制的改革就是其中的一個重點。本文就將介紹“省直管縣”財政管理體制理論和實踐方面的內容。

【關鍵詞】財政管理體制省直管縣財政分權

一、“省直管縣”財政體制的簡單理論分析

有關省管縣財政體制問題實質上是一個不同級次政府如何有效提供層次各異的公共產品問題，也是一個地方財政體制中最優規模的確定問題。

由于市場在提供公共產品方面會出現失靈現象，所以政府就成為各種公共產品的主要提供者。理查德·A·馬斯格雷夫又指出受益歸宿的空間范圍是公共物品的關鍵特征，某些公共物品的受益范圍是全國性的，而另一些則是有地理上限制的。奧茨的分權理論主張最優的政府規模應與其提供的公共產品的空間覆蓋范圍一致，但這不意味著政府的級次越多，政府提供公共產品就越有效率，而是應根據一級政府能提供公共產品的范圍來確定政府的層次結構，制定合理的財政體制及相應的政府間分配關系。根據我國的現實來看，目前我國地方政府存在的主要問題就是由現行政府層次構造與現行分稅制財政體制不協調、各級財政分配關系不規范等引起的，應該減少政府層級和財政層級。通過“省直管縣”來實現由五級財政到三級財政的轉變。

二、“省直管縣”財政體制的實踐

盡管80年代實行的“市管縣”體制在某些方面發揮了積極作用，但在我國經濟社會發展步入新階段后，這種體制的諸多弊病開始逐漸暴露?！笆泄芸h”體制存在的一個很大問題就是，地市級政府掌握了大量經濟社會管理權，縣級政府自主權過小，縣成為了地級市的附屬單位。地級市往往通過政治優勢和行政權力參與資源爭奪，并且將財權上移、事權下移，政府間財力差距日益擴大，增加了縣級政府的負擔，抑制了縣的發展。

通過近些年“省直管縣”體制的推行，我們可以看到一些明顯的成效。增強了省級財政對縣級財政的調控能力，調動了縣級發展經濟的積極性；改變了市級財政的理財思路，使市級財政由依靠集中縣級力量轉變為通過自身發展帶動縣域經濟發展，緩解了縣級財政困難；減少了地方財政管理層級，提高了辦事效率，降低了財政管理的交易成本。

盡管現在的“省直管縣”取得了以上的這些成效，不過現實中還存在著一些問題?？v向來看，“省直管縣”使省財政管理的輻射面變大，管理難度加大，省級財政的事權責任增加了，但財力目前沒能相應增加；橫向來看，市級財政的積極性受到影響，其財力下降的同時事權沒有明顯減少，市縣間互相協調存在問題?？傮w來說就是，“省直管縣”后行政管理體制和財政管理體制一致性出現問題，省市縣之間的支出責任沒能根據事權與財權、事權與財力相匹配的原則及時進行調整。

三、如何進一步完善“省直管縣”財政管理體制

“省直管縣”并不是一個簡單的財政隸屬關系上的調整，而是一個龐大復雜的系統工程，需要我們逐步的完善，在探索中解決體制改革過程中出現的問題。

對于我國這樣一個地方經濟社會發展水平千差萬別的大國來說，省以下財政體制的改革應該充分依據各個省的自身特點，分階段、有方向、因地制宜地推進“省直管縣”的改革。在進一步完善中應該逐步理清以下相關問題。

首先，理清省、市、省管的縣的事權與支出責任。通過對事權的逐一列舉，具體劃分省、市、省直管的縣各自的專有事權，以及省、市、省直管的縣的共有事權。然后依據事權的劃分結果，確定省、市、省直管的縣各自的支出責任，明確各自的財政負擔范圍。

其次，理清省、市、省管的縣的財政收入劃分。依據事權和支出責任的劃分，對稅收收入、收費收入及債務收入進行劃分。

最后，規范政府間轉移支付制度。通過建立規范的政府間財政轉移支付制度，來彌補不同層級政府間收支缺口，推進公共服務均等化。

四、“省直管縣”財政管理體制的成功案例——浙江模式

浙江省是我國“省直管縣”財政管理體制的開拓者，但這一體制卻并不是浙江省的原創，我國建國初期就實行這種財政體制。隨著我國行政體制在八十年代從“省管縣”逐漸轉化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政逐漸被“市管縣”取代，但浙江保留了“省管縣”財政體制。

浙江省保留“省管縣”的財政體制是從其自身實際出發的。浙江省小縣少，陸地面積10.18萬平方公里，其中80%集中于省會杭州200公里范圍，各縣、市間距離近。同時，改革開放10多年，縣域經濟已頗為強大，形成了獨具特色的“塊狀經濟”。1993年，30多個發達縣(市)的財政收入已占全省財政收入總量的70%。在這樣的基礎上，浙江省堅持把發展壯大縣域經濟作為振興經濟的基礎，在實行撤地建市的同時，仍堅持省直管縣的財政體制，并持續推進強縣擴權的改革，逐步形成了省級政府地方治理結構方面的“浙江模式”。

浙江省保留了“省管縣”的財政管理體制，但行政上也如全國其他地區一樣采取市管縣體制，這兩種體制在事權、財權上必然會存在著矛盾，一方面行政上的市管縣，必然弱化一些縣的事權，另一方面，財政上省直管縣又會弱化設市區的財力。如何協調好行政體制和財政體制上的這種矛盾就成為“省直管縣”財政管理體制成功的關鍵。

為解決此問題，浙江省采取了一系列的措施，以調動市、縣各自的積極性。一方面，通過擴大中心城區，增設市轄區等舉措和鼓勵增收的財政稅收政策，使設市區財力和經濟綜合實力都得到有效增加。另一方面，又從1992年開始連續四次進行強縣擴權的改革，解決了縣級政府管理權限與經濟強縣發展不相適應的問題。同時，省財政還針對全省經濟發達縣占60%，欠發達縣占30%和一般縣占10%的實際，制定了分類指導的財政激勵機制，相繼推出針對發達縣的“億元縣上臺階” 獎勵政策，針對欠發達縣的“兩保兩掛” 的鼓勵政策，形成了省財政對市縣財政激勵兼容的財政轉移支持制度，調動了各級政府增收積極性，增強了省級財政調控能力，保證了全省財政增收和經濟發展的良性循環。經過一系列制度上的創新，浙江省改變了之前“會哭的孩子有奶吃”的局面，使之轉變為“會干的孩子有奶吃”。

浙江省“省直管縣”的實踐大大促進了縣域經濟的發展。有關資料顯示，截至2003年底，浙江縣域經濟的平均規模已達到93.92億元，人均GDP16251元，位居全國最前列；縣域財政總收入達651.13億元，占全省的44.3%；地方財政預算內收入為305.70億元，占全省的43.3%，全省58個縣（市），除慶元縣財政總收入為9596萬元之外，全部進入億元縣（市）行列，其中16個縣財政總收入超過10億元。2004年，全省58個縣（市）地方財政收入上億元的有55個，比2000年增加20個。截至2004年底，浙江省36個縣和22個縣級市GDP總量為6465.9億元，比2000年的3778.5億元增長71.1%，占全省生產總值的53.8%，年均遞增14.4%，如果加上最近幾年由縣（市）改設為市轄區的4個區的生產總值，縣域經濟已占到全省生產總值的2/3。此外，其他一些縣域經濟發展重要指標也均占全省的較大比重?？梢钥闯稣憬　笆≈惫芸h”財政管理體制的實踐是成功的。

通過以上理論和現實的論述，可以發現“省直管縣”財政管理體制不僅僅是形式上的一種轉變，更重要的是內容上的充實。作為經濟體制改革的重要一環，從某種意義上來說“省直管縣”是行政體制轉變的一個很好的突破口，通過財政管理體制的改革帶動行政體制的改革以使我們的“上層建筑”更加符合如今的“經濟基礎”，從而更好地促進經濟的發展可以說是我們的最終目標。

參考文獻

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作者簡介：范小杰（1986-），女，安徽省六安市人，安徽大學經濟學院財政學，碩士研究生，研究方向：財政學。

（責任編輯：劉影）