基于我國社會現狀的公民志愿服務制度建構

宋言奇

導讀：在我國城市社會管理中，公民志愿服務迫切需要制度化。這種制度建設需要形成體系，包括建立與完善培訓制度、檔案管理制度、激勵制度等。制度建設可以自上而下，也可以自下而上，并根據實際因地制宜地予以選擇。在公民志愿服務制度建設中，還要注意以下問題，如激勵制度應物質激勵與精神激勵有機結合、志愿服務制度建設應對官方組織與草根組織兼容并包等。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.005

Key Words:社會管理 公民志愿服務 制度建設 兼容并包

公民志愿服務是我國社會建設、尤其是城市社會建設中的重要內容，對于環境保護事業、慈善事業、養老事業以及社區建設事業等諸多事業的發展有著極為重要的意義。為了在城市社會建設中更好地推動公民志愿服務，筆者認為當前不能忽視制度建設問題，制度建設是公民志愿服務事業發展的重中之重。本文試結合實際，就當前公民志愿服務的制度建設問題加以探討。

一、城市社會管理中公民志愿服務制度化的作用

在我國公民志愿服務事業的發展中，當前必須加強制度建設，制度建設是重中之重，原因如下：

（一）能夠節省各種成本

按照制度經濟學的理論，制度本身就是節省成本的產物。有效率的與好的制度可以使相關主體的權利與義務明確而不是含糊的，讓人們明白什么樣的行為應受到獎勵，什么樣的行為要受到懲罰以及受到什么樣的懲罰，從而省去很多磨合成本。志愿服務事業是個系統工程，其中的環節與層次錯綜復雜。面對這樣的一個系統工程，只有依靠明晰的制度，才能提高效率、節省成本，從而推動其持續發展。例如在我國目前的養老志愿服務中，經常出現一個養老機構一天有數組志愿者上門服務，老人不勝其擾，而另一個養老機構卻是數天無人光顧，造成資源的極大錯位與浪費。這種局面的出現，與缺乏明晰的制度不無關系。為了扭轉這種不利局面，節省成本與合理利用資源，加強制度建設勢在必行。

（二）能夠減少不確定性

制度經濟學告訴我們，制度有減少不確定性的功能，即制度向人們提供一個日常生活的結構以減少不確定性。①在志愿服務事業中，不確定性隨處可見，例如志愿者在志愿服務中可能出現意外受傷，志愿者與服務對象之間可能發生糾紛，志愿者在參與服務的過程中可能遇到用人單位欺騙，志愿者也可能遭受被服務對象的誤解與攻擊。當然甚至還有極端情況的出現，如有的志愿者為了志愿事業付出了生命。這些問題的避免與解決，都離不開完善而明晰的制度。只有相關主體的責、權、利比較明確，更多公民才敢于投入到這項事業之中。缺乏明晰的制度，無疑將影響人們參與的積極性。

（三）能夠創造社會資本

對于我國目前的社會建設而言，志愿服務不僅具有“顯功能”——補充人力資源與完善各種社會事業，而且具有“潛功能”——培育社會資本。筆者認為，當前在我國，相比“顯功能”，志愿服務的“潛功能”可能更為重要，因為培育社會資本是我國社會主義民主與公民社會的基礎。利用志愿服務培育社會資本，離不開制度建設。制度是個框架，在這個框架內，制度資本可以孵化社會資本。例如學校就是一個制度資本孵化社會資本的例子。在學校這個正式制度的框架內，同學之間衍生了大量的社會資本。而在商業領域內，制度資本也可以孵化社會資本。盡管商業以利潤為主，但在一個好的制度框架內，由于制度造成了良好的心理預期，人們通過多次打交道博弈，普遍信任可以發展成特殊信任，非人格互動可以轉化為人格互動，從而誘發社會資本。我國目前社區建設也是依賴制度資本孵化成社會資本的。在我國，不少城市社區由于社會結構變遷與地域重組，居民呈“原子化”傾向。在這種情況下，政府通過一系列的制度建設與運動，促進社會資本增長。如社區居民之間開始熟悉，社會資本日益雄厚，最終居民逐漸參與社區公共事務，可以“自我組織”與“自我管理”，實現真正意義上的社區自治。我國處于社會轉型時期，人們之間的社會資本淡化。加強志愿服務的制度建設，可以一舉兩得：一方面，可以促進志愿服務更好地開展；另一方面，在科學的制度下，志愿者之間、志愿者與服務對象之間可以生成大量社會資本，這更是一份“沉甸甸”的收獲。

（四）能夠增強志愿服務的凝聚力

志愿服務不是個體的“散兵游勇”行為，而是一種有組織、成體系的社會事業，與其他社會事業一樣，離不開凝聚力。即使人們參加志愿活動的動機各異，完善的制度也可以保證這種凝聚力，這就是制度的魅力所在。因為有效率的制度并不否認與遏止人們對自身利益的追求，而是通過激勵機制的存在，把人們對私利的追求引導到維護公共利益上來。目前在我國社會建設中，公民志愿服務才剛剛起步，凝聚力對于這項事業而言是必不可少的，因此通過制度建設推進公民參與志愿服務事業的凝聚力，顯得十分有必要。

二、城市社會管理中公民志愿服務制度建設的體系化

在城市社會管理中，公民志愿服務不僅需要制度，而且需要制度的體系化。一個完善的制度體系至少應包含準入與培訓制度、檔案管理制度、激勵制度、保障制度、服務評價制度以及一些具體的運行制度（每個具體志愿活動的操作規則）等。而且我們應當看到，這些制度之間是有機聯系、環環相扣的，必須以系統論的視角進行建設。按照“木桶理論”，決定木桶容量的多少不是取決于最高的一塊板，而是取決于最低的一塊板。志愿服務制度建設也是如此，決定志愿服務效果的不是最好的制度環節，而是最弱的制度環節。例如我們可能完善了準入與培訓制度、檔案管理制度、服務評價制度等，但僅僅保障制度滯后，同樣就可能使整個工作功虧一簣。總而言之，在城市社會管理中，公民志愿服務制度建設需要體系化，任何制度環節都是不可或缺的。

（一）準入與培訓制度

這是志愿服務開展好壞的基礎問題。為了提高服務質量以及實現科學管理，必須建立健全準入與培訓制度。當前在我國，最好以城市為單位建立統一的數據庫，實施志愿者登記注冊，進行資格確認，這樣一方面可以統一調配資源，另一方面也可以進行科學的跟蹤管理。當然，僅僅建立健全準入制度還是不夠的，為了更好地開展工作，克服“志愿失靈”現象，防止“外行幫忙、越幫越忙”，必須加強對志愿者的培訓，使其熟練掌握志愿服務相關政策、熟練掌握相關服務技能、熟練掌握交流與溝通技巧等。為此應健全志愿者初次培訓、階段性培訓和臨時性技能培訓機制，使三者有機結合起來，不斷提高志愿者的服務技能和服務水平。

我國目前志愿者準入與培訓制度建設才剛剛起步，在注冊認定環節還存在比較多的問題，影響了志愿者參與的積極性。同時在志愿者培訓方面存在的問題更多，志愿服務的專業性、規范性方面還有很大的提升空間，這些都需要不斷完善與強化。

（二）檔案管理制度

良好的檔案管理制度是建立志愿者長效志愿服務機制的前提，也是推動志愿服務持續發展的關鍵所在。建立志愿者電子檔案，共享志愿者資源，這是目前發達國家志愿服務的普遍做法。日本有很多“志愿者人才庫”，一些志愿組織專門收集各項大型活動的志愿者信息，在政府需要招募大量志愿者時，他們就向政府提供人員，免去了重新征集的時間和精力，也在一定程度上確保了志愿者的服務質量。我國目前還缺乏完善的檔案管理，以至于志愿服務往往處于“各自為戰”的狀況，不利于資源整合。在今后一段時間內，結合準入登記環節，需要逐步完善檔案管理制度。準入登記可以為檔案管理提供“雛形”，但更重要的是后期管理與數據更新。在當今網絡發達的情況下，這方面已經不存在任何技術障礙。

（三）激勵制度

激勵制度為志愿者服務注入動力，對于志愿服務不可或缺。我國目前已經出臺了不少相關激勵制度，對于志愿服務采取了物質與精神獎勵，例如對部分志愿者在升學、晉升方面給予一些優惠，對部分志愿者給予一些物質上的補助。但是必須看到的是，我們的激勵制度也有比較大的缺陷：

首先，針對性不足。根據社會心理學的相關理論，從事志愿服務的人動機各異：有的人是純粹的利他主義；有的人為鍛煉自己；有的人為謀求更好的升學與就業；有的人則是受他人影響比較大，處于從眾心理。對于不同的動機、不同的激勵措施所起的作用是不同的。對于純粹利他主義的志愿者，物質方面獎勵所起的作用比精神方面獎勵作用要小得多，而對于一些在校學生而言，升學與就業方面的優惠激勵作用更大。我國目前激勵制度還缺乏分類機制，這樣在調動志愿者積極性方面會大打折扣。筆者認為，當前應當建立分類機制，對于部分人群，如高校學生可以標準更高一些。對于高校學生，在必要時可以實施“強迫志愿”，因為作為一個高素質人群，高校學生自身需要鍛煉，同時他們的行為對社會有一種示范效應。因此，高校學生參與志愿活動于己于社會，都是必須的。一些發達國家實踐也證明了這一點，如美國高校的志愿者參與制度，把高校學生必須志愿做義工達到一定時數，作為必修學分，不完成者不能畢業。還有一些國家實行獎學金制度，即完成一定數量的志愿服務可以獲得一定數量的獎學金，以此推動高校學生參加志愿活動。我國國情與西方不同，但推動高校志愿活動也勢在必行。當前可以把志愿服務作為高校選修科目，學生完成后換取一定的學分，也可以作為學生道德考核標準。其他人群的激勵制度標準可以相對低一些，根據人群特點科學地制訂。

其次，缺乏細化的激勵制度。我們的獎勵制度基本上是“粗線條的”，缺乏細化。國外的一些經驗值得我們借鑒，一些獎勵制度甚至達到十分精細的程度，類似于購物的積分制度，服務的質與量達到什么程度可以享受什么待遇，一目了然。在這樣的制度下，很多公民不斷“超越”自我，向更高的目標邁進。

（四）保障制度

完善的保障制度對于志愿服務而言是不可缺少的，可以解除志愿者的后顧之憂，調動其積極性。完善的保障制度至少應當包括：志愿服務風險告知制度與保險制度。志愿開展服務過程中會存在各種各樣的風險，特別是在周期較長、涉及志愿者數量較多的大型賽會志愿服務活動中，一旦發生自然災害、人為事故或者因為志愿服務項目本身原因引發的事故，將可能導致志愿者人身權益與財產權益的損害。因此在志愿服務開始時，相關部門就要告知志愿者相關的風險，防患于未然。同時還要給志愿者提供保險，在經濟上應對風險。我國目前缺乏完善的保障制度，難以應對志愿服務中出現的風險，造成志愿服務的逆向激勵，影響了志愿服務的數量與質量，這也是目前志愿服務事業難以大發展的制約“瓶頸”，這方面的法規制度建設勢在必行。

（五）服務評價制度

隨著志愿服務的不斷發展，構建科學完善的志愿服務評價制度越來越凸顯其重要性。只有建立科學完善的志愿服務評價制度，激勵制度才能發揮功效，志愿服務事業才能走上正軌。目前，我國志愿服務的評價制度仍然十分薄弱，尚未實現制度化與體制化。借鑒國外的經驗，結合我國的國情，當前可以建立星級評估制度，把志愿服務劃分為不同的等級，根據志愿者的志愿服務時間、志愿工作的完成程度以及社會影響力來給志愿者評定等級，志愿服務時間越長或者在志愿工作中獲得的成就越大，評定的等級就越高，并以此作為政府支持和表彰獎勵的重要依據。

（六）具體的制度

以上準入與培訓等五個方面制度都是從宏觀角度而言，具體的制度則是從微觀角度而言的。具體的制度就是在具體志愿服務中，根據服務對象與服務任務不同而具體推出的規定。如在養老服務中推出的“養老儲蓄制度”，志愿獻血中推出的“未來血液無償使用制度”等。這些制度要依據具體工作的開展予以建立。

三、城市社會管理中公民志愿服務制度建設的路徑

在當前公民志愿服務事業發展中，我們可以采取自上而下的路徑，也可以采取自下而上的路徑，來建構相關制度（尤其是具體的制度）。無論哪種路徑，都應根據實際因地制宜地予以選擇。

（一）自上而下的路徑

我國目前很多志愿服務制度建設沿襲的是自上而下的路徑。在目前的國情下，自上而下的路徑有著一定的合理性，例如可以保障服務更好地開展，可以短時間內調動公民投入志愿服務之中的積極性。但自上而下的路徑也有一定的問題，就是容易脫離實際。歸根結底是一個制度“嵌入”的問題，這個問題是一個世界范圍內普遍性問題。制度學中的“嵌入”理論告訴我們：一個制度的好壞，不能抽象談論，要看其能否“嵌入”到所在的社會環境之中，契合社會環境。制度“嵌入”跟器官移植一個道理，匹配機體，器官移植就能成功，反之則失效。一些西方國家非常先進的制度，被發展中國家“移植”，運行一段時間之后有的效果很差，究其原因在于“嵌入”失敗，難以契合所在社會環境。例如社區矯正制度在西方是一個非常好的制度，引入到一些發展中國家后，效果大打折扣。癥結在于一些發展中國家的社會環境比較糟糕，司法腐敗比較嚴重，社區矯正制度反倒成為了司法腐敗的一種“變通”，違背了該制度的初衷。

自上而下路徑建構的志愿服務制度也是如此，必須“嵌入”到社會環境之中，與社會有機體契合，否則效果將大打折扣。在實踐中，我國不少自上而下路徑的制度往往不是在社會環境中培育出來的，缺乏與實際環境的磨合。例如我國很多志愿服務制度中都有服務時間的規定，以此作為獎勵的基礎。但在有些情境中，這種時間規定意義不大。其一，很多志愿服務源于志愿者的愛心，在這種志愿服務中時間計量意義不大。況且在一些愛心親情化的志愿服務中，志愿服務者與被服務對象也都不會刻意計算時間。其二，在很多情況下，即使刻意計算時間，也存在一個精確性的問題。辛勤工作1小時與“磨洋工”工作1小時，工作效績是不同的。我國目前還沒有科學的量化手段，僅僅依據時間，激勵效果是遠遠不足的。筆者認為，對于一些特殊種類的志愿服務（如精神慰藉等）以及一些特殊情境下的志愿服務（如熟人社會中的志愿服務），用時間計量并不是最好的辦法，用效果測量或者效果輔以時間測量，可能會更科學一些，更契合所在環境。為此，以自上而下路徑建構志愿服務制度時，在制度實施前，要進行充分的調研，在制度運行一個階段后，也要及時調研與總結，出現問題及時修正，以免脫離實際。

（二）自下而上的路徑

志愿服務制度建設不能忽略自下而上的路徑，自下而上的路徑由于從“社會土壤”中培育，往往在因地制宜性方面有所保證。事實上，我國很多制度的出臺，都是沿襲自下而上的路徑，例如聯產承包責任制，最早也是農民自發組織進行的，政府調研其作法，抽煉其經驗，最終上升到正式制度層面，予以推進。還有土地流轉制度，最早也是農民自發進行的，政府總結農民經驗后，上升到制度層面，最終形成了多種模式。

對于一些自下而上路徑建構起來的制度（不僅僅志愿服務制度），政府應當進行深入調研，將其推入正式制度層面，使其合法性有所保障。如果沒有政府的合法性保證，一部分人就會以其“非法性”而借口拒絕，久而久之，制度就會面臨危機，從而難以持續。這是民間自下而上路徑自發生成制度的脆弱性之所在。在《公共事務治理之道》中，美國著名學者奧斯特羅姆就曾論述過這個問題，她認為“政府對組織權最低限度的認可是成功的自組織活動的重要設計原則”。②

筆者曾親身經歷過這樣的事例。某醫院著名專家定期坐診，能夠掛到專家號成了“稀缺資源”，甚至出現幾天前就接力排隊的極端情況。為了緩解競爭壓力，維護排隊秩序，一些志愿者（本身也是受益者）自主制定了規則：用紙張記錄排隊次序，每隔1小時有兩個人接力值班。這個制度省去了大家通宵等待的辛苦，在效率與公平兩端都有所保證。如果院方能夠肯定這一做法，以條文形式予以確立，并通過保安給予一定的支持（紙張和身份證復印件讓保安見證），這一有效率的制度可能會得以確立。但比較遺憾的是，由于長期合法性得不到保證，中間起了數次糾紛，最終“加塞”的人不斷增多，該制度逐漸失去了約束力，人們又逐漸回歸了無秩序狀態。

四、城市社會管理中公民志愿服務制度建設的問題探討

目前在我國志愿服務制度建設中，還存在著幾個重點問題，有的甚至引發爭議。這些重點問題關系到志愿服務的本源性，為此筆者談論一下自己的見解。

（一）激勵制度應物質激勵與精神激勵有機結合

關于志愿服務激勵制度，目前還存在著爭議。一種觀點認為志愿服務是當事人出于奉獻社會的本旨，因此不需要額外的物質報酬，在精神方面激勵就可以了，否則就混淆了志愿服務與有償服務的界限，使志愿服務蒙上了功利的色彩。③另一種觀點認為志愿服務不僅需要精神激勵，也需要物質激勵，二者不可偏頗。筆者贊同第二種觀點，我國目前的國情決定了志愿服務必須物質與精神激勵二者并重。與一些發達國家相比，我國目前志愿服務的發展極為薄弱，在日本，有50%的國民參加過志愿服務活動；在美國，參與過志愿工作的成年人和退休的老年人占相當大比例，許多志愿者終生從事志愿服務，且志愿服務的科技含量高。我國目前絕大多數人都缺乏志愿服務的意愿與實踐，“小悅悅事件”等一系列事件的發生，與之不無關聯。可以說我國總體來講正處于志愿精神不太豐富、志愿服務并不普遍、人們的志愿服務意識并不十分“純粹”的階段。在這種情況下，物質激勵是必須的。縱覽發達國家的實踐，也可以看出端倪。國外的志愿服務激勵手段非常多，也非常具體化，其中包括學習培訓的機會、附近商業購物的優惠、小區活動的優惠等等。

發達國家志愿者參與要遠遠強于我國，尚且物質激勵與精神激勵并重，我國在公眾參與并不理想的情況下，應當二者并重。當然，社會在不斷發展。如果未來我國公民志愿服務意愿與能力都有所提高，公民社會建設取得巨大成就，也可以逐漸加大精神激勵力度或者以精神激勵為主，這需要一個過程，但是沒有必要取消物質激勵。從社會建設角度而言，志愿服務既是一個結果，也是一個過程。說志愿服務是結果是就志愿服務本身而言的，說志愿服務是過程是就整個社會建設而言的，通過志愿服務增厚社會資本、建構公民社會、促進社會建設是志愿服務更為重要的目標。而為達到這一目標，無論采用物質手段還是精神手段，都是殊途同歸。

（二）志愿服務制度建設應對官方組織與草根組織兼容并包

當前，我國志愿服務的推動大多還依賴政府，與一些發達國家區別很大。部分發達國家公民社會已經建成，非政府組織較為活躍，很多公共事務由非政府組織與社區操作，公民志愿服務“草根性質”較為明顯。而我國目前公民社會尚在建設中，很多非政府組織具有官方背景，社區建設也有賴于政府推動，這使得公民志愿服務更多被打上了官方的“烙印”。在這種情況下，我國目前制度建設以及立法的適用性基本上是針對體制內的志愿服務。“草根性質”的志愿服務組織，可能面臨淪為“體制外”的危險，這使得我國的志愿服務可能走上二元的路徑：官方背景與草根性質。這對于本來就薄弱的民間志愿者組織的發展非常不利。例如當前政府可能以購買服務或者項目激勵的形式推動志愿服務，很顯然，在這種背景下，具有官方色彩的志愿服務組織更有可能“近水樓臺先得月”，造成事實上的不公平。

基于這種情況，筆者認為，當前應當消除這種二元性，把“草根性質”的志愿服務組織納入體制內，在政策上一視同仁。納入體制內并不是意味著對這些志愿服務組織“同化”，那樣不利于我國公民社會的發育與發展。納入體制的一個前提是政府與非政府組織的合理分工以及政府與社會邊界的合理理順。政府要做好監督與引導工作，推進社會事業的發展，而不是越俎代庖，擠占社會邊界與空間，這才是核心問題。

注釋：

①柏維春：《制度與腐敗、反腐敗的相關性分析》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》，2009年第3期。

②（美）埃利諾·奧斯特羅姆著、余遜達等譯：《公共事務的治理之道》，上海：上海三聯書店，2002年版，第159頁。

③中國新聞周刊：《志愿服務立法的制度化：志愿服務還是制度服務》，

http://news.sina.com.cn/o/2006-05-22/10358991743s.shtml

責任編輯：張 煒