社會管理創新中非政府組織的作用與發育前瞻

湯蘊懿 張怡凡

導讀：我國非政府組織的發展往往與政治聯系較為緊密，總體上還是受到政府的嚴格控制，與城市化進程中社會管理的需求相比，此類組織發育不足、政社不分、能力不強、管理滯后。為此，要對各種非政府組織的發展進行積極引導和扶持，建立并完善公眾參與的制度環境，不斷提高社會自我管理能力，從而推動政府、企業和社會的合作機制的建立，有效地整合各種社會資源和利益主體，促進城市的持續發展。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.008

Keys Words:非政府組織 城市管理 多元緩釋培育發展

近年來，我國逐漸形成了一批非政府組織，獨立承擔起城市公共管理和服務的職能。特別是黨的十六大之后，中國公共服務領域中的非政府組織發展較快。但是，我國非政府組織的發展往往與政治聯系較為緊密，總體上還是受到政府的嚴格控制，與城市化進程中社會管理的需求相比，不僅發育明顯不足，而且，政社不分、能力不強、管理滯后等問題突出。

從總量上看，2009年底，中國每萬人擁有的民間組織數2.2個，遠低于法國（110個）、日本（97個）、美國（51個），也低于印度（10個）和埃及（2.44個）；NGO創造的經濟價值占GDP比例國際上平均為4.6%，美國高達10%，而中國只有0.01%；從機制上看，我國絕大多數非政府組織要么由政府扶植成立，要么由政府部門改制而成，至今仍扮演著政府機構延伸出來的某些職能與角色，行政化傾向嚴重，職責不清，服務意識和與政府互動的意識不強；從能力上看，組織普遍存在著缺資金、缺人才、缺場所、缺設備等狀況，加之政府一直以來都反對非政府組織之間的競爭，競爭力不足導致組織的創造力、管理能力和服務水平沒有被激發出來；從管理上看，中國至今尚無關于社會組織的正式立法，存在著許多“真空”地帶，現行的一些管理條例在實際生活中又缺乏針對性和操作性，已經較難適用。

一、非政府組織及其在城市管理中的多元緩釋作用

（一）非政府組織的標準內涵界定

根據美國約翰·霍普金斯大學非政府組織比較研究中心提出的標準，非政府組織一般都具有組織性、民間性、非有利潤分配性、自治性和志愿性五大特征。同政府組織和營利性企業相比，非政府被認為可以克服普遍存在的“市場失靈”和“政府失靈”缺陷，在公共服務的提供、社會共同價值的形成、公民參與公共事物方面普遍具有優勢。西方的理論和實踐證明，以政府為主導、營利性企業和非政府組織等多元主體參加的城市社會管理系統，是城市可持續發展的最基本結構，對于城市公共服務供給、弱勢群體保護、不同利益群體訴求等方面具有多元緩釋作用。對于非政府組織的界定，不同國家使用不同的稱謂或相關的術語，如“非營利組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。

伴隨著西方整個工業化的過程，非政府組織的發展在城市化不同階段呈現出不同的特點。工業化初期，由于市場失靈現象嚴重，城市集聚了大量的貧困人口，最初典型的非政府組織發展重點關注城市弱勢群體的救助和服務，直接為需要幫助的人提供救助服務。例如發放食物，提供庇護所或醫療服務等。隨著大工業的形成和城市的發展，城市環境問題、犯罪問題、青少年教育等問題凸顯，非政府組織通過地區自助行動，引導公眾最大范圍參與公共事物，以克服“政府失靈”和修補國家的社會服務職能為契機而獲得了巨大發展。特別是20世紀80年代后，以“可持續發展(sustainable development)”、“新公共管理(new public management)和良好的治理(good governance)”為內容的人類發展思想，在全球掀起了一股“結社革命”浪潮，非政府組織無論對地區社會經濟發展，還是對全球事務的影響力，都上升到了一個新的水平。

（二）非政府組織的多元緩釋作用

1、公共服務提供中的補充性作用

伯頓·威斯布羅德(Burton Weisbrod)認為，非政府組織可以發揮其組織靈活性特征，提供公共物品以彌補政府的不足。亨利·漢斯蒙(HenryHansmann)繼而認為，一般的契約機制無法幫助消費者監督生產者的行為，而非政府組織具有不分配盈余、不以營利為目的的特性，因此非政府組織借信息不對稱來欺騙消費者的可能性小，公眾在消費時也容易信任他們會提供更好品質的服務。

2、公民進行公共參與的渠道性作用

非政府組織是國家與社會成員之間進行信息、能量交流的有效渠道，是國家與社會相互作用的中介。政府所面臨的并不是處于離散的個體狀態的大眾，也不可能與每個人產生互動，因此，在公與私之間、政府與個人之間，非政府組織的存在可以直接了解社會成員的具體需求和具體利益，最能代表民眾的各種各樣的制度需求，從而合法地、有序地表達不同群體的意愿。其通過社會動員、利益整合、利益表達、凝聚社會共識等活動，為普通民眾意見的表達提供機會，形成公共輿論。通過輸入或反饋給決策系統，這些信息就成為政治決策的重要參考依據，也為政府合理決策與政策執行的自我糾偏提供有益保障。

3、不同群體利益間的協調性作用

由于非政府組織是基于認同自愿加入的，和政府的硬規則相比，軟約束帶來的優勢使其組織內部更易于協調，很多原本需要政府解決的問題，在組織內部就可以協調解決了。同時，在政府運用公權力之前，各個不同利益群體之間充分博弈，有利于形成和擴大社會共識，使更多的社會成員認可、接受新的社會規則，幫助擴大有效的制度供給。特別是非政府組織可以憑借著自身的優勢和能量，使政府在政策過程中盡可能考慮多方面的利益訴求，尤其是弱勢群體或邊緣化群體的社會利益，把民眾中廣受關注的問題，提到政府的政策議程，從而形成代表公共利益的公共政策。

4、公民意識和集體認同的培育性作用

“社會治理”離不開兩個前提：一是成熟的多元社會管理主體的存在及其之間的伙伴關系；二是城市民主、妥協、協作的精神。非政府組織通過組織成立和運行過程，使人們在參與組織的活動中，在相互交流基礎上，滿足自身訴求和實現自身權利，同時產生了平等、互惠、互利、包容等基本群體認識；通過成員間的聯系、溝通、互信，在公民社會內部形成歸屬感和忠誠關系，有助于產生一種對整個社會的歸屬感和對政治體系的認同。

5、對政府和市場的第三方監督作用

政府本身是受群眾委托行使公共權力的，政府的行為應該受到群眾的監督。但是單個的民眾是很難行使監督權的，因為監督的成本可能很高。非政府組織作為群眾自愿的集合體，可以通過合法的渠道參政議政，表達合理的組織利益，發揮對政府的監督功能，很好地承擔起監督政府行為的角色。而企業作為市場主體，以追求利潤最大化為宗旨，往往忽視社會責任。非政府組織作為社會力量的代表，也會對企業行為起著重要的引導和督促作用。

二、非政府組織在我國社會發展中的滯后供給狀態

（一）我國非政府組織發育的兩大問題

中國非政府組織的發展始終面臨著兩個方面的問題：一方面是國家權力之外的民間自主空間的獨立，另一方面是營利性機制與非營利性機制出現的分化。在改革開放前，國家實行對社會的高度垂直控制，人們基本上都是通過“縱式社會”——基層組織單位參與社會活動的，民間結社很不活躍。改革開放后，無論是市場經濟體制的建立還是NGO的產生，均與國家的主動讓渡密切相關。國家的政治體制改革和政策法規框架始終是推動中國經濟體制改革和NGO發展的關鍵因素。

（二）我國非政府組織發展的極不平衡

中國真正意義上的現代非政府組織從產生到發展只有短短30多年時間，非政府組織在我國還處于初級階段，需要一個從低級向高級逐步遞進的長期培育過程。另外，各類非政府組織的發展極不平衡，結構亟待完善和優化。如在我國NGO的發起者和組織者中，有不少是前任或現任的、在政府部門和國家機關中具有官方背景的人員以及在大學和研究機構中比較了解國際發展趨勢的知識分子，這也意味著，中國的非政府組織將在很長一段時間內和政府保持密切的聯系。

（三）我國非政府組織發揮的作用單向

與西方相比，中國現階段非政府組織發揮的作用還比較有限。一方面，中國NGO雖然也在社會和個人之間發揮橋梁和紐帶作用，但由于中國的NGO依附于政府缺乏獨立性，所以這種作用往往是單向的，以貫徹落實政府各項政策為主，起到政府神經末梢的作用；另一方面，中國NGO雖然也為企業、社會和個人提供各種服務，但它們在整體上專業性較低，難以適應政府職能轉變和公共管理社會化的要求，也很難真正承擔起政府職能外移的職責。此外，由于缺乏配套的法律法規的規范和監管（特別是對“草根”組織），中國NGO的發展表現出行為不規范的特征。如果NGO尚且難以自律，那么就更不足以發揮監管社會的功能。

三、非政府組織在社會管理創新中的培育發展策略

強調非政府組織的建設也是強調城市管理主體的多元化創新機制，是綜合運用國家機制與政府組織、市場機制與營利組織、社會機制與非政府組織三套城市健康發展的社會工具，彌補由政府-國家、企業-市場組成的傳統二維機制帶來的“政府失靈”和“市場失靈”現象。要實現這一過程，就需要對各種非政府組織的發展進行積極引導和扶持，建立并完善公眾參與的制度環境，不斷提高社會自我管理能力，從而推動政府、企業和社會的合作機制的建立，有效地整合各種社會資源和利益目標，促進城市的持續發展。

（一）政府要充分發揮其公共管理職能

對于非政府組織在提供公共服務過程中出現的諸多問題，作為行政主體的政府首先應承擔責任，充分發揮其社會公共管理職能，為非政府組織的生存和發展提供一個寬松穩定的政治環境，以更好地為社會提供公共服務。

1、大力培育和發展非政府組織，逐步完善和優化城市非政府組織的格局。政府應該積極轉變職能，逐步從越位的領域中退出來，根據經濟發展和社會進步的要求，從實際出發，對非政府組織進行科學規劃和管理，并通過一系列制度安排，培育和扶植非政府組織發展。只有當民間團體達到一定的數量和質量，且基于互動形成網絡的時候，這些民間團體才會成長為能夠與政府、與企業對話的組織形態。

2、政府強化和規范購買非政府組織服務制度，引導非政府組織在提供城市公共服務上發揮優勢。在當前中國市場體系和社會體系還沒有完全成熟的情況下，我國非政府組織的資金來源主要是政府的財政撥款，因此，政府應該在保持非政府組織獨立性的同時加大財政支持力度，同時應當制定合理的優惠政策，引導和鼓勵非政府組織的發展。除此之外，政府還應對我國非政府組織的財務管理、運作方式和服務類別等方面進行有效監管，真正發揮其社會公益作用。

3、建立和完善管理非政府組織的法律法規體系，形成有利的法制環境。法律是對于非政府組織的硬性約束，加強立法可以解決現實中非政府組織無法可依的尷尬狀況，使非政府組織制度化、規范化和法治化，從而提升非政府組織的公共服務供給能力。

（二）非政府組織要充分提升自我發展能力

對于非政府組織而言，要以城市化進程中政府職能轉變和公共服務需求為契機，盡快提升自我發展能力，以承擔獨立的社會管理主體職能。

1、完善組織管理體制。非政府組織應當加強組織內部治理，建立高效、有力、負責的自我監督和評估體系，改善市場化、行政化的領導和決策方式，真正做到社會組織扎根在民間。同時增強為公共利益奉獻的信念和使命，在組織宗旨的指導下形成一套適合組織目標的文化體系。

2、爭取社會力量的支持。通過社會服務、社會資助等形式，以獲得足夠的開展各種公共服務活動的經費。我國的非政府組織要持續發展，可借鑒國外的經驗，增強與社會力量的溝通合作，拓寬生存空間，大力提高社會動員能力和水平，為機構的可持續發展注入不竭的動力。

3、提高非政府組織的社會公信力。首先，非政府組織要認清自己的使命，自覺地承擔社會責任，擴大機構的影響力，樹立良好的社會服務團體形象。其次，非政府組織必須規范行為，通過正面的輿論宣傳，讓組織理念深入人心，讓組織志愿者的公益形象廣為人知。最后，非政府組織要建立健全自律機制和問責機制，自覺接受外部監督。

4、重視人才，提高工作隊伍的素質。非政府組織要注重人力資源管理，不僅要積極拓寬引進人才的渠道，將那些有專業知識和管理經驗的高素質人才引入到非政府組織的隊伍中來，并加強教育培訓，有計劃、有針對性地提高非政府組織成員的知識和技能。

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責任編輯：張 煒