特大城市綜合交通發展的多元挑戰與應對策略

李耀鼎 楊立峰

導讀：上海綜合交通發展面臨多元挑戰，包括“兩個中心”建設對上海綜合交通的發展要求、長三角核心城市打造對上海綜合交通的發展要求、城市空間格局優化對上海綜合交通的發展要求、建設生態宜居城市對上海綜合交通的發展要求。為此，上海綜合交通未來發展必須考慮對外交通、城鄉交通、城市交通等多種出行需求，以使特大城市交通的綜合規劃設計符合國家經濟發展戰略。

Key Words

關鍵詞：城市綜合交通；多元挑戰；快速換乘；長三角核心城市

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.013

一、上海城市綜合交通發展回顧

改革開放三十年，尤其是進入新世紀以來的十余年，在籌備、舉辦上海世博會的過程中，上海綜合交通發展取得了舉世矚目的突出成就。

（一）綜合交通基礎設施日益完善

1、港口方面

上海是一個“城以港興”的典型城市，從19世紀上海開埠以來，港口在上海城市發展過程中起到了重要的促進作用。進入新世紀后，在國家建設上海國際航運中心戰略的指導下，上海港口發展重點由黃浦江長江沿岸（外高橋港區、羅涇港區）轉移，又向真正意義上的海港（洋山港區）邁進。截止2010年，上海沿海港口泊位1145個，內河港口泊位1186個，建成洋山深水港北港區工程和外高橋港區一期至六期工程，集裝箱碼頭設計年吞吐能力超過1800萬標箱，同時還有國際客運中心、吳淞口國際郵輪碼頭等旅游客運碼頭，港口基礎設施位居世界前列。港口基礎設施的快速發展不僅極大地支撐了上海國際航運中心建設，也間接地支撐了長三角區域乃至長江流域外向型經濟的快速發展。

2、機場方面

上海目前形成了浦東、虹橋“一市兩場”的機場格局。隨著2010年上海世博會前虹橋機場擴建工程完成，上海兩場共有五條機場跑道，四座航站樓，設計年進出港旅客8000萬人次，高峰時起降能力3104架次/日，設施能力在世界上位列前茅。目前上海機場不僅服務于上海及周邊城市對國內航空運輸的需求，也作為我國華東航空門戶服務于華東地區國際航空出行需求，進一步促進了上海人流物流的積聚。

3、鐵路方面

上海位于東海之濱，從區位上屬于鐵路服務的“末端”，以滬寧、滬杭兩條鐵路形成的格局延續了幾十年。在國家鐵路快速發展的宏觀背景下，2010年以來，滬寧城際、滬杭客專、京滬高鐵三條設計時速在300公里以上的鐵路先后通車，這使上海成為名符其實的全國鐵路客運樞紐。

4、公路道路方面

近年來，上海公路道路發展迅速。截止2010年，上海全市在6340平方公里市域范圍內擁有公路和城市道路總里程1.6萬公里，其中高速公路通車里程達到776公里（含外環線），基本形成了兩環、九射、一縱、一橫、兩聯的格局。在城市中心城600平方公里范圍內，道路總里程超過3300公里，其中快速路里程達到193公里，中心城道路網密度達到4.8公里/平方公里。在機動車快速增長的客觀背景下，總體上實現了路車平衡。

5、城市公共交通方面

近十年來，在優先發展公共交通的戰略指導下，上海已基本形成以軌道交通為骨干、常規公交為基礎的公共交通發展格局。尤其是軌道交通，實現了突飛猛進的進展。截止2010年底，上海軌道交通已經建成投運12條線（含磁浮線）、運營線路長度達452公里，中心城（外環線以內）軌道交通站點600米服務半徑覆蓋四分之一的土地面積和42%的人口，并成為國內首個軌道里程突破400公里的城市，軌交運營線路長度在世界大城市中也位居前列。同時，上海常規公交也迅速拓展。目前全市地面公交運營線路1100余條，運營車輛1.7萬輛，日均營運里程300多萬公里，基本形成了覆蓋全市的地面公交網絡。

6、綜合運輸樞紐方面

“十一五”期間，上海共建成綜合客運交通樞紐49個，有效提升了對內對外交通的便捷換乘的水平，改善了居民交通的出行條件。上海火車南站綜合樞紐、虹橋綜合樞紐的先后建成，更標志著上海綜合運輸樞紐建設躍上了新的臺階，也體現了綜合運輸樞紐在綜合運輸體系中的重要地位。同時，火車南站和虹橋樞紐也成為全國樞紐建設領域參觀學習的樣板。

（二）樞紐功能進一步提升

近年來，隨著上海城市功能的進一步提升，溢出作用逐步顯現，上海的樞紐功能進一步提升。

2010年，上海港口吞吐量已達到6.5億噸，集裝箱吞吐2907萬TEU（2011年達到3300萬TEU），位居世界第一大港口，同時也是第一大集裝箱港口。目前，上海港已是服務我國沿海和長江流域的核心樞紐，承擔著沿海、長江中轉的重要功能，同時，也是長三角區域外貿企業的主要進出口口岸。

2010年，上海航空兩港完成7219萬人次旅客吞吐量和372萬噸貨郵吞吐量，浦東機場貨運吞吐量位列世界第三，浦東、虹橋兩場旅客吞吐量分別位列全國機場的第三和第四。以城市計算，上海機場吞吐量僅次于北京，在全世界也位居前列。目前，上海國際旅客吞吐量接近總吞吐量的40%，成為華東地區進出國門的樞紐口岸。浦東機場貨運吞吐量占全國航空貨運總量的近1/3，是全國最大的航空貨運口岸和樞紐。

2010年上海市對外旅客年到發量超過4.5億人次（含航空、鐵路、公路、水運及自駕車），相當于上海2300萬常住人口年內每人對外出行20次。其中，超過65%以上的客流來源于長三角范圍，上海已成為真正意義上的長三角區域的核心城市和交通樞紐城市。

（三）交通管理成效凸顯

2002年的《上海城市交通白皮書》是上海交通管理政策的集中體現，在《白皮書》中明確提出路車平衡、區域差別、公交優先等政策。經過十年的歷史檢驗，效果逐步顯現。其中，以私人小汽車牌照拍賣政策效果最為明顯。

上海車牌拍賣政策始于1986年，而現行的牌照拍賣政策則始于2000年，對中心城小汽車的牌照采用拍賣的方式獲得，對郊區使用的車輛可申請滬C牌照，不設額度限制。經過十年的實踐，證明牌照拍賣有效延緩了機動車過快增長的趨勢，為公共交通發展贏得了寶貴的時間，與北京、廣州等同類城市對比，上海小汽車發展情況明顯優于北京、廣州等城市。如今，上海能在個體機動化浪潮下保持相對通暢的道路運行狀態，私車牌照拍賣等交通管理政策功不可沒。

與此同時，《白皮書》中的其他政策也為指導城市交通分區域類別發展、穩定并促進公共交通發展奠定了堅實的基礎。

（四）綜合交通服務水平逐步提升

出行效率顯著提升。滬寧、滬杭、京滬高速鐵路相繼建成投入使用，城際出行時間大幅減少，出行效率顯著提高，為促進城際一體化發展奠定了基礎。以軌道交通為主的通勤工具較以往以常規公交為主的通勤工具，出行效率顯著提升，為城市體量的擴大奠定了基礎。

出行的智能化、舒適性不斷提高。高速公路自動收費系統、快速道路流量實時自動采集和發布系統全面實施，公共交通智能管理系統、公交一卡通管理系統、停車誘導系統等智能交通服務系統均得到廣泛的推廣和應用，為市民出行提供了更為完善的信息服務，提高了出行效率。高等級公交車輛逐步投放，中心地區公交車基本實現了空調化，出租車車輛折舊年限縮短至4年，2年新車比例達到50%，居民乘車舒適度明顯改善。

二、上海綜合交通發展面臨挑戰

（一）“兩個中心”建設對上海綜合交通的發展要求

2009年4月出臺的《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發〔2009〕19號）中明確提出，要推進上海加快發展現代服務業和先進制造業，建設國際金融中心和國際航運中心。至2020年，基本建成與我國經濟實力以及人民幣國際地位相適應的國際金融中心；基本建成航運資源高度集聚、航運服務功能健全、航運市場環境優良、現代物流服務高效，具有全球航運資源配置能力的國際航運中心。“兩個中心”建設是國家層面對上海的戰略定位，對上海綜合交通提出了更高的要求。

國務院在19號文中，對航運中心建設、綜合交通發展提出了較為明確的要求：優化現代航運集疏運體系，其核心要求在于持續推進港口基礎建設，在同步擴大港口集疏運基礎設施的同時，以內河水運、鐵路為重點，優化集疏運結構。這里優化集疏運結構的目的，一是提升上海港口的集散效率與擴大上海港口的輻射范圍，二是降低港口發展對城市在環境、噪聲和道路方面的影響。

如果說航運中心發展對綜合交通的影響相對來說更多體現于貨運，那么金融中心的發展則要求更多體現于國際國內高端商務的客運。未來，隨著上海金融中心的地位進一步鞏固，來源于國際、國內高端的商務人流、客流日益積聚，將促進上海國際-國內航空客運樞紐的地位進一步提高，要求上海航空運輸不僅將機場本體的基礎設施、服務水平提高，更需提升機場對國內其他城市、周邊城市和上海市域的集散效率、集散水平進一步提升。上海機場的發展和集疏運體系將面臨來自于金融中心發展更高的要求和挑戰。

（二）長三角核心城市打造對上海綜合交通的發展要求

2010年6月，《長江三角洲地區區域規劃》通過國務院審批，成為指導長三角地區未來一個時期發展改革的綱領性文件。在《區域規劃》中明確定位：以上海為發展核心，圍繞上海“四個中心”建設打造在亞太乃至全球有重要影響力的國際金融服務體系。

隨著長三角城市群一體化進程加快和上海在長三角地區核心作用日益發揮，上海與長三角地區各個城市交通聯系的量級、頻率都將進一步提高，要求上海與長三角地區各個城市聯系的能級更高、速度更快、更加便捷。

目前，上海與長三角的聯系還主要限于滬寧、滬杭兩個通道方向，輻射面不夠寬廣。作為上海未來發展重點的浦東地區，與長三角地區的聯系仍然薄弱且效率較低，制約了大浦東乃至整個上海在長三角世界級城市群中核心城市功能的發揮。未來，長三角的聯系將日趨緊密，必須優化完善對外通道和站點的布局，構筑層次分明、布局合理的城際交通體系。

（三）城市空間格局優化對上海綜合交通的發展要求

2009年經國務院批復的《上海市土地利用總體規劃（2006-2020）》提出，優化和提升市域“多軸、多層、多核”空間布局體系和中心城區“多心、開敞”布局結構，以形成適應上海現代化國際大都市區發展的“多中心、軸線切線組合和多層次的城鄉生態安全網絡”的總體空間布局結構。

城市空間布局是解決當前圍繞中心城發展的“單核”模式弊端的一劑良藥。但問題的關鍵在于如何促進城市空間布局的優化？如何在綜合交通上實現城鄉統籌從而打破城鄉二元分割，實現各類資源由中心城向周邊疏解？

既有的以單一常規軌道交通為主體的城鄉交通模式服務效率低、吸引力不足，制約了郊區新城對中心城有機疏散功能的發揮。未來，上海將重點建設居住、就業、生活功能齊全的相對獨立的郊區新城，這就必須構建多層次的城鄉交通模式，支撐城鄉一體化發展。

（四）建設生態宜居城市對上海綜合交通的發展要求

在經濟發展、人民生活水平提高的背景下，上海城市交通面臨兩難的局面：一是個體機動化尤其是小汽車普及化趨勢難以逆轉，中心城區道路擁堵時段逐漸延長、擁堵節點逐漸增多，交通出行效率逐漸下降；另是作為轉移個體機動方式最主要的方式——城市軌道交通，高峰時日益擁擠，個別站點甚至需要采用封站限流等非常規措施才能保障地鐵的正常運營。過于擁擠的地鐵乘坐環境極大地降低了吸引力，又進一步將客流推向個體機動化的出行方向。

隨著經濟社會的持續發展，人們對城市日常出行的要求也呈現兩個截然相反的方向發展。一方面，市民對城市交通在舒適性、便捷性、通暢性等方面有更高的出行要求，對個體機動化發展有相對寬松的傾向；另一方面，市民對城市的生態環境要求越來越高，對個體機動化發展造成的二氧化碳等污染物（尤其是最近媒體高度聚焦的PM2.5）排放的容忍度越來越低，對個體機動化發展又傾向于政府采取較為嚴厲的抑制措施。面對自相矛盾的需求，上海城市交通的政策面臨新的選擇。

三、上海綜合交通未來發展構想

（一）對外交通發展構想

1、港口水運層面

堅持按照國家統一部署，以建設“具有全球航運資源配置能力的國際航運中心”為目標，發展港口水運。港口基礎設施層面，在適度滿足港口需求條件下，持續推進沿海港口建設，同時加快港口功能布局優化調整，并逐步發展集約化、專業化的內河港口；港口集疏運體系方面，著重構建以水水中轉、海鐵聯運、公路集疏運三種方式功能互補、結構合理、層次分明的集疏運體系，提升港口集疏運效率、降低集疏運能耗和排放水平，進一步發揮港口樞紐功能和地位。

2、民航機場層面

在鼓勵航空公司構建上海航空樞紐航線網絡、大幅提升上海航空樞紐功能和地位的基礎上，以強化機場的集疏運體系為主要發展方向，重點是加強浦東機場向長三角其他城市的集散效率和服務水平，進一步提升浦東機場的吸引力與輻射力，同時加強浦東機場與虹橋樞紐的銜接，實現航空樞紐內的快速換乘。

3、鐵路方面

在滬寧、滬杭城際鐵路通道已經實現高速化的基礎上，著重提高上海鐵路通道輻射面，加大上海與長三角其他城市覆蓋水平。以高速鐵路的方式提升上海與長三角其他城市的銜接效率。同時，加大鐵路貨運的發展力度，圍繞既有鐵路貨運站發展現代物流，優化城市貨運結構。

4、公路方面

上海高速公路對外通道已基本建成，無論是覆蓋面和通道數量都已達到較高水平，未來無論是從工程可行性還是交通需求方面，對外高速公路發展的空間和余地都有限，未來發展的重點應在加強對外高速公路與城市道路的銜接，對主要節點進行優化完善。

（二）城鄉交通發展構想

從促進郊區形成獨立的城鎮功能體系角度著手，一方面著重建立城鎮內部的綜合交通體系，重點規劃建設與郊區發展相適應的道路網絡和公交網絡，對于規模較大、人口較多的郊區新城，還應考慮建立軌道交通網、快速公交網。另一方面，應構建郊區與中心城聯系的多層次的綜合交通體系，重點提升郊區新城與中心城的聯系效率，探索市郊鐵路和軌道模式，形成引導郊區新城發展的城鄉交通骨干；優化高速公路網絡布局和功能，強化一二級公路功能，發揮低等級公路的作用，形成引導機動化有序發展，級配合理、通達順暢的公路網絡。

（三）城市交通發展構想

1、堅持大力發展城市公共交通

大量國際大都市的實踐證明，在上海這樣一個人口高度集聚的都市中，大力發展公共交通是解決交通問題的唯一出路。未來，上海應堅持以軌道交通為骨干、常規公交為基礎的公共交通發展格局。一是推進軌道交通網絡建設，提升軌道交通服務能力，奠定軌道交通作為城市綜合交通網絡骨干的基礎；二是提升常規公交吸引力，重點是采用公交專用道等形式，確保常規公交的運行速度和效率，加大常規公交網絡覆蓋率、縮短運營間隔，提高運營服務水平。

2、加大私人小汽車擁有控制力度

既有小汽車政策無法控制外地牌照小汽車在上海的大量使用，也無法控制郊區小汽車的快速增長。未來，必須大量減少私人小汽車的擁有和使用，從而滿足市民對環境、道路保持一定服務水平的客觀要求。大幅增加私人小汽車的使用成本，并將其作為外部成本納入政府收入，轉移至公共交通補貼，提升公共交通服務水平。

3、提供多元化城市交通綜合服務

充分滿足居民多元化出行的需要，提供出租車、公共租賃自行車、水上巴士、區域電車等等，形成多種運輸方式并存的綜合交通體系。

責任編輯：張煒