中國餐廚垃圾地方管理的法理探析

陳麗

導讀：隨著人民生活水平的提高，餐廚垃圾的產量逐年增加，而傳統的餐廚垃圾管理辦法已不能滿足環保、健康和衛生的要求，因此，規范餐廚垃圾相關管理成為當務之急。從分析餐廚垃圾地方法規特點著手，分析各地餐廚垃圾管理地方法規的不足之處，將為進一步規范餐廚垃圾管理、推進相關法規的完善提供理論依據。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.015

關鍵詞：餐廚垃圾 廢棄食用油脂 管理辦法 立法建議

餐廚垃圾，俗稱泔腳，是居民在生活消費過程中形成的生活廢物，主要成分包括米和面粉類食物殘余、蔬菜、動植物油、肉骨等，從化學組成上，有淀粉、纖維素、蛋白質、脂類和無機鹽。從組分可以看出，餐廚垃圾是極具利用價值的資源，但一旦處置不當又會對環境造成較大影響。因此，對餐廚垃圾的管理一直是城市管理的重點和難點所在。

一、各地餐廚垃圾管理立法的歷程

早期的餐廚垃圾方面的立法一般都較多涉及廢油脂，這可能是由于廚余垃圾往往能通過養殖渠道得到消納，再加上生活水平不夠高等因素，其產生量很小。

早在2004年以前，上海、南京和呼和浩特就分別出臺了廢棄食用油脂的管理辦法。昆明和哈爾濱則頒布了餐飲業和餐飲食品加工業廢物管理辦法。杭州也出臺了餐廚垃圾處置管理辦法，但僅限于原則性、條款性的解釋，對具體管理過程中的細節操作性規定涉及較少。

2005年至2007年間，隨著餐飲業的急劇發展和餐廚垃圾消納渠道的受阻，大量餐廚垃圾開始混入到生活垃圾中，帶來了惡臭和滲濾液等嚴重環境問題。在這種背景下，2005年初，上海市餐廚垃圾管理辦法首先出臺，之后包括北京、深圳、寧波、蘇州、石家莊、銀川、烏魯木齊、西寧、濟南等城市都出臺了餐廚垃圾管理辦法。之后，上海亦對餐廚垃圾的自行收運管理也作了規定。

到2010年，長沙、武漢和江蘇省餐廚垃圾（廢棄物）管理辦法相繼出臺。2010年7月，國務院辦公廳出臺了關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見。緊接著，針對國務院意見文件，河北省出臺了關于落實相關管理工作的意見。經過多年的實際運作，各地的餐廚垃圾管理辦法逐漸出現了不適應實際的方面，包括上海等一些城市開始結合實際著手法規的修訂工作。

二、各地餐廚垃圾法規的特點分析

分析各地餐廚垃圾相關法規，可以看出，主要有以下幾個特點：

一是早期對餐廚垃圾的立法僅局限于或較多地只關注廢油脂，對廚余垃圾關注較少。事實上，對環境污染嚴重并且產生量較大的恰恰是廚余垃圾。

二是專業名稱指代不一。除國務院辦公廳、江蘇省、武漢市的相關法規中使用“餐廚廢棄物”名稱外，其他城市一般都用“餐廚垃圾”，而哈爾濱市則稱為“餐飲和食品加工業廢物”。

三是頒布單位差異性大。多數地方法規尤其是管理辦法都是由所在地人民政府以政府令形式頒布居多，但也有政府辦公廳、環保局、建設局、環衛局、市政委、法制辦等職能部門頒布的情況，這種情況也間接導致法規的上位法從國家層次法律到地方市容管理條例的不同。

四是職能部門分割操作性不強。各地都逐漸意識到餐廚垃圾的管理涉及多部門的職能交叉，已不再是城市管理或市容環衛一家的事，還涉及環保、行政綜合執法、衛生、工商、公安、農牧、商務、旅游、質量技術監督等多方面，雖然在法規中都體現了對以上職能部門的職責定位，但相關規定卻不明晰，導致在實際操作中往往側重點分割不清，主導和配合定位不清。

五是只重視對單位產出餐廚垃圾的管理，尤其是對餐飲業產生量的管理，忽視了日常居民家中產生的廚余垃圾一塊，事實上日常生活中產生的廚余果皮量是非?？捎^的。

六是城鄉兩元分割對待。很多地方法規，如石家莊、長沙、景德鎮、杭州等頒布的餐廚垃圾相關處理辦法，都明文表示對餐廚垃圾的管理僅限于城區。城市和鄉村的發展決定了管理辦法的推進力度、方式和角度有所區別，但在城市化迅速發展的今天，城市的范圍日漸擴大，絕對地分割和對立城鄉勢必不利于餐廚垃圾的管理。

七是對產生單位的要求過多，對運輸和處置單位的管理力度稍弱。一些法規強調產生單位必須提供品質好的餐廚垃圾、配備符合規定的收納容器，并且還要為餐廚垃圾的處置付費，這類規定容易導致產生單位滋生抵觸情緒，不配合或消極配合管理，從而影響餐廚垃圾的整個全程管理。

當然，一些地區在探索餐廚垃圾管理立法方面也有創新之處，如南京市規定了違法規定，情節嚴重的可追究刑事責任等。

三、餐廚垃圾管理優化的立法建議

針對各地餐廚垃圾管理特點和管理瓶頸，目前的立法工作可以側重關注以下幾方面：

首先，餐廚垃圾分廚余垃圾和廢油脂兩種，這兩種無論從源頭、產生量、成分、處置方法等方面都有很大不同，因此在法規上也要體現差異，不能混為一談。尤其目前，對地溝油、潲水油非法加工后重返餐桌的新聞時有報道，公眾對地溝油的關注和敏感度也遠大于廚余垃圾，因此，在適當條件下，可以考慮對廢油脂管理單獨立法。

其次，餐廚垃圾是一個普遍的社會管理問題，統一名稱有利于管理的統一性和科學性。目前主要使用的有“餐廚廢棄物”、“餐廚垃圾”、“餐飲和食品加工業廢物”三種名稱，其中“餐飲和食品和加工業廢物”的范疇最小，“餐廚廢棄物”和“餐廚垃圾”指代的范圍差別不大。用“餐廚廢棄物”指代的優勢在于能體現不同于一般的垃圾，具有特殊性和較高利用價值的特點，從而更有利于管理工作的展開和公眾的理解；而用“餐廚垃圾”指代的優勢在于使用基礎廣泛，歷史悠久，叫法也最普遍。

第三，立法中對不同職能部門的體現，除了要羅列其職能外，必須要有牽頭的主管部門，必要時可設立專門的餐廚垃圾管理部門或推進小組。

第四，雖然城市和農村在客觀上存在較大的差異，但隨著城市化進程的加快，農村和城市的邊界日漸模糊，作為前瞻性、指導性的法律法規在制訂時必須要體現一致性。

最后，在立法側重點上，可以本著有利于管理和實施的角度來制訂，細化一些具體鼓勵方法，如通過政策或經濟補貼來鼓勵收集、運輸和處置的全程捆綁運行，鼓勵處置單位來收運餐廚垃圾等。

責任編輯：王縉