淺議保險資金與地方融資平臺

【摘要】隨著我國保險市場的逐步擴大，保險資金快速聚集，為實現保險行業持續、健康、穩定的發展，保險資金投放于地方融資平臺，實現保險行業與地方經濟同步發展，這與保險行業的長期目標是不謀而合的，但由于地區政府的短期利益動機，往往使地方經濟“政治性波動”，如何加強保險資金風險管理，使之能夠在促進地方經濟全面發展過程中發揮更大作用是本文探討的重點。

【關鍵詞】保險資金地方融資平臺風險管理

隨著我國保險業的快速發展，保險資金大量聚集，據統計，截至2011年底，保險公司總資產達6.014萬億元，投資總額達3.773萬億元，銀行存款達到1.774萬億元，保險業已經名符其實地成為與銀行、證券并駕齊驅的我國金融領域的“三駕馬車”。合理引導保險資金的流向，確保保險資金實現“安全性、流動性、收益性”三者的最大統一，是當前保險業的熱點問題，也是關乎我國經濟實現可持續發展的重大議題。

一、我國保險資金依托地方融資平臺開展投資的現狀

隨著我國資本市場日見成熟，保監會陸續頒布規范性文件，逐步拓寬保險資金運用渠道。2004年之前，保險資金僅能以存款或購買固定收益類產品等非權益類資產兩種投資方式。2004年9月，保險資金可以通過購買股票直接入市，投資收益有了較大的改善。2006年開始進行間接投資基礎設施項目的試點，2009年允許保險資金投資基礎設施，2010年公布了《保險資金投資不動產暫行辦法》、《保險資金運用管理暫行辦法》和《保險資金投資股權暫行辦法》對保險資金的投向進行梳理和拓展，這為保險資金進入地方融資平臺確立了法律依據。

地方融資平臺是指由地方政府設立，通過劃轉土地、股權等地方國有資產，資產和現金流均達到融資標準的公司，以便將所獲得的融資運用于市政建設、公用事業等肥瘠不一的項目，這類公司通常有地方政府作后盾，金融機構對此類公司的融資風險普遍存在認識不足的問題。由于保險資金進入基礎設施領域的時間較短，保險資金在地方融資平臺的資金來源仍為次要渠道。保險資金具有追求長期、穩定、可靠收益的特點，以保險資金完善地方融資平臺建設將有助于地方融資平臺擺脫地方官員“政績”思維，真正從長遠的角度思考投資項目的收益性，目前保險資金結合地方融資平臺開展投資活動主要集中于：

（一）購買地方融資平臺債券和地方政府債

由保險資金設立“投資計劃”，間接投資交通、通訊、能源、市政、環境保護等基礎設施項目。具體操作方法是，保險公司將其保險資金交由給信托投資公司、保險資產管理公司、產業投資基金管理公司等專業管理機構，由專業管理機構按保險公司意愿，并以自己的名義設立投資計劃，購買達到保監會認可的信用評級機構評定的、符合規定要求的信用級別的地方企業債。以江蘇省為例，截至2011年底，全省保險業利用地方融資平臺開展投資總額為174億元，其中買賣地方企業債為122.3億元；占總額的70.28%，購買對象包括：江蘇省國信、江蘇交通控股、江蘇寧滬高速、江蘇悅達等大型國有企業發行的債券；蘇州工業園區債、南京河西債、常州高新區債等地方政府融資平臺發行的債券；南京公用控股、徐州礦務、鎮江市水利投資、連云港港口集團等基礎設施建設主體發行的專項債券。

（二）投資基礎設施類不動產

由一個或數個保險公司共同籌措資金與地方政府聯合單獨設立地方融資平臺，根據《保險資金間接投資基礎設施試點管理辦法》規定，投資基礎設施類不動產，必須由委托人即保險公司或保險公司組合，將保險資金交由受托人通常為地方政府的城投公司，由受托人按委托人的名義設立設資計劃，投資基礎設施投資于基礎設施類不動產金額為42.52億元，占總額的24.44%。如平安保險集團、太平洋保險集團、合眾人壽等保險公司以債權投資計劃形式投資的連徐高速公路、泰州長江大橋等大型基礎設施建設項目。

二、依托地方融資平臺的保險資金運用中存在的問題

（一）地方政府負債高，保險資金償付能力待檢驗

1.地方政府負債規模大。據統計，截至2010年年底，全國地方政府性債務余額為107174.91億元，（其中東部地區為53208.39億元，中部地區24716.35億元，西部地區29250.17億元），其中地方融資平臺公司的債務為49707.72億元，2011年地方級財政收入為5.24萬億元，考慮到地方融資平臺的資金投向多以市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛等公益性、基礎設施項目為主（占地方融資平臺資金使用量86.54%），資金回收期長，以及我國歷年來社會保障方面的歷史欠賬需在今后彌補，投向地方融資平臺的保險資金償付能否有償還保證還需檢驗，目前有部分地方政府過融資平臺獲得資金后，將信貸資金劃轉至財政專戶或關聯企業，這些資金的數量和流向往往很難統計，很難預先無法確認為地方融資平臺的或有負債，但一旦出現資金鏈斷裂，勢必引發連鎖反應，擔保及抵押、質押品折現價值合計不足支付金融同機構資金本息時，政府就要償還余下債務,（以中金公司2009年研究報告統計，地方融資平臺貸款余額已經為7.4萬億，這包括財產擔保的部分）又勢必增加了地方政府債務風險。

2.財稅體制不合理。現階段我國的稅收收入主要以流轉稅為主體（占稅收總收入的70%強），根據我國稅收體制，流轉稅多需中央、地方分成（以增值稅為例，中央占60%，地方占40%），隨著我國國民經濟的快速發展，公民對政府加強社會管理方面的要求越來越高，政府用改善社會管理，加大民生方面的支出也將越來越大，我國的社會管理職能多集中于地方政府，作為地方財政收入主要來源——財產稅和地方企業所得稅，，由于我國國民經濟處于調整期，國際經濟形勢不盡如人意，財產稅和地方企業稅的增長乏力，2011年至今中央調控房地產政策的連續出臺，直接導致土地基金收入，也出現直線下降。例如南京2012年第一季度土地出讓收入不足50億元，較去年同期下降了30%多。加之2008年地方政府為配合中央4萬億投資刺激計劃，大舉借債，目前這部分債務已經開始進入償付期。保險資金的安全性勢必在這一兩年內經受考驗。

（二）投資渠道少，央行基準利率高，保險資金盈利能力遭削弱

目前我國保險市場快速成長，截至2011年末我國各保險公司各資產達6.014萬億元，保費收入達1.43萬億元，較2010年資產總額增加19.13%，在過去的5年中保費收入達到年均增長10%。但保險資金投資產品收益低下始終困撓著保險業界，有時甚至低于銀行存款基準利率。據統計，2003至2011十年間竟有四個年度保險產品收益率低于銀行基準利率，更不用說“跑過CPI”了。很多保險公司資金成本卻很高（通常在5%以上）。保險資金投資收益長期維持較低水準，這常常導致保險公司無法彌補承保業務虧損，維護保險公司財務穩定，以良好的經營成果回報股東，尤其是在保險業與同屬金融業的銀行、證券、基金爭奪同一（相似）客戶資源時處于極其被動的地位，如分紅萬能、投連等保險產品很難賣動。2011年，中國保險業實現資金運用收益2150億元，收益率也只有4.2%。依托地方融資平臺的保險資金收益率略高于全行業平均水平，但也很難與銀行動輒預期收益6%-8%的短期理財產品相媲美，以江蘇省為例，間接投資基礎設施項目的預定利率普遍在4%-5%之間，最高不超過7%。這也是2011年全年保險公司原保費收入較2010年出現1.6%的負增長的主要因素之一。監管機構對保險資金的運用渠道仍有諸多管制，許多業界人士常戲稱為“自廢武功”。

目前宏觀經濟處于下降周期，央行基準利率高位運行（一年期貸款利率達6.56%），銀監體系對地方融資平臺再融資的審核力度加大，這些因素效用的疊加導致地方融資平臺開始出現斷糧的現象，地方融資平臺開始不計成本的借債，這又推高了債市，2011年銀行同業拆借率（SBR）最高竟達8.32%，削弱了地方融資平臺的盈利能力，大量資金從股市轉向債市又導致從事長期投資，獲得穩定收益為主要目的的保險資金缺少后續資金來源，保險資金投資收益率難以提高。

（三）融資平臺自身不足和監管環境的缺失，保險資金變現能力受制約

依托地方融資平臺的保險資金其使用范圍帶有極強的地域色彩，中西部諸省份因資本市場發育滯后，其財政收入有限，多鼓勵保險資金作為地方融資平臺的投資方，參與基礎設施的直接投資，東部省份經濟發達，投融資工具很多，故多以購買地方企業債券、股票，以間接投資為主。

保險資金作為地方融資平臺的投資方，參與地方基礎設施建設，能幫助地方融資平臺樹立資金風險管理理念，能分享地方經濟發展的成果。但由于保險資金在地方融資平臺的投融資渠道中處于配角地位，銀行借貸資金依舊是地方融資平臺的資金來源主渠道。從法律角度講，債權人在清償順序上始終領先于投資人。在現實生活中，銀行憑借多年來形成的金融壟斷地位，不斷將風險下移。眾所周知，基礎設施具有投資周期長、金額大、資金回收慢的特點，因此基礎設施投資需要持續、恒定的現金流來支撐。但銀行系統出于地方融資平臺負債率過高的擔憂，不斷收縮對地方融資平臺的借貸規模。 這無形中將風險轉移給地方融資平臺的投資方，這一方面使得保險資金更難從地方融資平臺抽身，另一方面也為保險資金在地方融資平臺大顯身手提供了空間。

地方融資平臺風險評估體系的缺失，使得信息失真現象越發嚴重；地方融資平臺普遍存在“多頭融資，多頭授信”現象，導致地方政府負債結構及財政擔保承諾格局錯綜復雜，地方次級債市場的缺失，加之銀行及證券投資公司等其他金融機構對公共項目市場份額的激烈爭奪，使得保險資金在與融資平臺進行議價時完全處于“劣勢”地位，由于地方次級債市場的缺失，作為外部融資方的保險資金投資者很難準確區分和掌握地方融資平臺與地方政府之間的資金往來、債權債務規模等評價信息，難以判斷投融資平臺的真實資產負債狀況和盈利能力。保險資金投資方急需資金，不得不將地方融資平臺的債券和股票進行置押，往往會遇到相當大的困難，這導致保險資金成本的增加。

三、依托地方融資平臺的保險資金管理時應注意的問題

保險資金具有不同于銀行借貸資金的特點，它對平臺的償付壓力遠小于銀行借貸資金，而對收益的要求大于銀行借貸資金，因此依托地方融資平臺，分享地方發展紅利，既可以有助于發揮保險資金追求持續、穩定收益的特點，又能降低地方融資平臺的短期償付壓力，但保險資金介入地方融資平臺也應注意風險問題。

（一）完善地方融資平臺，減少保險資金償付風險

“治標先治本”，完善依托地方融資平臺的保險資金管理，首先應從完善地方融資平臺從手，地方融資平臺有其存在的價值和意義，在過去及今后相當長的一段時間內將發揮積極作用，但存在的問題不可忽視，如果放任自然，必將影響我國整個保險業的穩定發展，為防患于未然，對其治理，使其規范化運作，是降低保險資金運營風險的前提。完善地方融資平臺管理應從以下幾個方面著手：

1.就政府而言，應明確地方融資平臺是以地方政府信用為基礎開展活動，積極履行投資人、擔保人義務，是地方融資平臺得以持續獲得保險資金的前提。

解決地方政府性債務問題、增強地方政府償付能力，需要以財稅改革為前提。完善分稅制改革，降低流轉稅、完善財產稅，降低流轉稅，鼓勵商品和資本的流通，完善財產稅，帶動國內消費品市場；健全轉移支付制度，提高一般性轉移支付的規模和比例，增加居民購買力。這一切都將有助于培養稅基，開拓稅源；有助于從中長期解決地方融資平臺的償付能力，建立償債基金，統籌運用地方財力，將有助于進一步引導銀行金融資本有序退出，保險資金穩步進入。

提高信息公開程度。保險資金不同于銀行資金之處在于保險資金著眼于中長期投資，建立定期規范的地方融資平臺股權、債務信息披露制度，定期公布政府在融資平臺中的持股比例和所應承擔的負債金額、用途，做到支出透明化；以便保險資金進行績效評估，為后續大規模進入奠定基礎。

2.就地方融資平臺本身而言，應明確地方融資平臺是獨立的運營個體，這將為保險資金介入地方融資平臺提供法理依據，也為保險資金進行風險管理提出更高要求。

建立由地方政府控股，法人治理健全的地方融資平臺。地方融資平臺的存在意義在于：一是能解決以現有地方政府財力在短期內難以完成、項目受益對象廣、投資規模大且有助于地方經濟長期發展的建設項目；二是有助于解決地方就業、促進地方產業升級的項目；由政府控股是地方融資平臺的必然選擇。但僅依靠政府必然帶來資金配置的低效性，引入保險資金作為戰略投資方，有助于地方融資平臺積極融入資本市場，參與競爭，提高資本的使用效率。

逐步構建地方融資平臺的結業、清算制度。地方融資平臺盡管有地方政府為支撐，但政府與企業的首要職責是不相同的，因此穩步推進地方融資機構退出與重組制度，在使地方政府債務得到有效約束的前提，不致引起地方經濟劇烈波動，目前銀監要求銀行系統進一步收緊對地方融資平臺監管尺度（見銀監2012第12號文）；這對于保險資金可謂“機遇與挑戰并存”；銀行資金從地方融資平臺的加速退出，必然需要新的資金來源加以填補，保險資金的大規模進入必將受到地方政府的熱情相迎，但隨著銀行資金的退出，地方融資平臺的運營風險也在加大，構建地方融資平臺結業、清算制度將有效降低對后續進入保險資金的償付風險，解除保險資金的“后顧之憂”。

（二）完善地方融資平臺的債券發行市場、風險預警體系，提高保險資金的流動性

1.推進地方債發行、流通市場建設。完善的地方債券市場有助于防止地方政府以各種形式違規擔保、承諾，有助于建立地方融資平臺的風險防范長效機制，地方債券市場的完善與發展，也有助于提高保險資金的變現能力，并為保險資金發揮規避風險這一特長提供了新領域。2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開始發行三年期和五年期地方債基礎上，2012年該四省市開始發行7年期長期地方債券，意味著我國構建地方債券發行、流通市場正式開始進入小步快跑階段，隨著地方債券市場不同期限債券投資工具的增多，保險資金在地方融資平臺勢必大有作為，鑒于現階段地方融資平臺因其本身在規范性與防范風險方面存在不足，地方債券市場范圍有一定的地域局限，保險資金仍應保持一定的警惕性。

2.建立健全地方融資平臺風險預警機制。由于我國地方融資平臺普遍存在著“政企不分”的情況，這在短期內吸引金融資本參與運營是有很大幫助的，但就長期而言不利于地方融資平臺的管理，也將增加地方政府的財政負擔，因此明確政府對融資平臺股權結構、債務的監管職責，通過政府內部控制系統加強對政府融資平臺的監管，綜合運用獎懲手段，提高地方融資平臺的資金使用效率、約束不當舉債行為。應尊重地區發展的差異性，在充分兼顧區域經濟發展需要和實際財力的前提，科學、合理地確定債務上限，確保地方政府及其融資平臺的最佳負債規模。各級財政部門應督促融資平臺依據預期收益確定負債規模水平，力爭實現收益與風險相適應、負債水平與資金實力相匹配；各級審計部門應定期審核地方政府及地方融資平臺的經營情況、資產負債情況；地方政府也應將地方政府按比例承擔的債務與本級財政并表核算，將債務總量嚴格控制在上級財政規定的債務風險區間之內并及時公開。同時，制定持續、有效的償債機制，科學設定土地出讓收益、處置國有資產收益、經營性項目收益、政府性基金等收入的償債資金比例，防止平臺公司的償債風險最終轉化為財政性風險。

（三）轉變觀念、拓寬投資渠道，提高保險資金的獲利能力

破解我國現階段保險資金收益率低下難題，還需多管齊下：

1.轉變觀念、樹立科學的安全觀。在央行連續調高存款準備金率和存貸款利率、收緊銀根的背景下，各行各業對保險資金的需求加大，地方政府引入保險資金、促進經濟發展的愿望十分強烈。以江蘇為例，2011年，應省、市地方政府的請求，江蘇保監局曾數次專門向江蘇保險業推介投資項目。其中，有相當部分是有政府擔保或土地抵押的優質項目。但實際情況卻是很多保險公司以安全性為由，未能抓住有利的外部條件，精心選擇，果斷投資。

保險資金運用以安全性為首要原則，但安全性是從保險投資總體而言，并非要求各種投資項目都絕對安全。獲得收益是保險投資的目的，大量保險資金處于低收益狀態并不符合安全性要求。因此，存在多種投資方式的條件下，實現差別化經營，不同風險項目對應不同的收益率，而沒有必要讓安全性要求成為束縛投資的繩索。

2.拓寬投資渠道、創新投資方式。保監會《保險資金運用管理暫行辦法》及不動產和股權投資細則的相繼出臺，使得我國保險資金運用空間開始逐步向國際靠攏，這極大地刺激了保險資金的投資熱情，但是與發達國家寬松的保險投資環境相比，我國保險資金的監管仍顯得過于苛刻，造成了保險資金的收益率低下。為此，應適時進一步放寬保險資金的投資渠道和比例。

應注重投資領域與品種的多元化，如依托地方融資平臺進行不動產投資，雖然流動性偏弱，但切合了保險資金長期穩定的屬性，使得保險資金在長周期內反周期、逆周期的投資成為可能。如2010年以來，借助國家的政府和地方政府的優惠條件，泰康人壽、中國人壽、合眾人壽等公司相繼在北京、河北、湖北等地投資買地，建設養老社區。僅中國人壽廊坊養老社區項目計劃總投資就達1000億元。養老社區建成后，向上可銜接醫療保險、護理、養老保險等產品，還可帶動下游老年醫學、護理服務、老年科技產品等，至少可將壽險產業鏈拉長20-30年，為保險資金帶來長期穩定的高收益。

保險資金還可以嘗試進入保障房建設。保障房建設是一種帶有社會目標的項目。保險資金進入以后，和其他資金一起，一方面能夠化解政府財政資金投入不足的矛盾；另一方面又可以遵循市場規律獲得盈利，并在實現投資回報的過程中，幫助地方政府完成社會目標。社會保險已率先試水，在南京開出了“參建”保障房的“第一單”。2011年2月，全國社保基金以信托貸款的形式向南京市政府保障房建設項投資30億元，期限為2年11個月，利率6.05%，可以為南京市提供8萬套980萬平方米的保障性住房。

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作者簡介：陸洋（1978-），男，江蘇南通人，碩士，會計師，助教，就職于中共南通市委黨校。

（責任編輯：劉晶晶）