對(duì)我國(guó)地方政府自主發(fā)債的分析

【摘要】本文以2011年政府自行發(fā)債試點(diǎn)為基礎(chǔ)，通過對(duì)地方政府自主發(fā)債的分析，我們發(fā)現(xiàn)市政債的運(yùn)行必須遵循市場(chǎng)化的模式，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)發(fā)債主體立法監(jiān)管的硬約束和市場(chǎng)監(jiān)督的軟約束。我國(guó)政府債券的發(fā)行還存在一些問題，從風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露、信用增進(jìn)方面得出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】政府債券自主發(fā)債融資

一、引言

金融危機(jī)期間，國(guó)家雖然提出了一系列的應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的方案，但是地方政府的融資問題依舊難以解決，某些地方政府籌建了地方性融資平臺(tái)，試圖解決地方融資困難的問題。2009年3月，財(cái)政部出臺(tái)了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，地方政府債券終于揭開了神秘的面紗。2011年10月20日財(cái)政部下發(fā)通知，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)啟動(dòng)。這意味著我國(guó)地方政府發(fā)債的機(jī)制已經(jīng)開始起步，而且在不斷的籌建和完善，也意味著正在向國(guó)際上真正的自主發(fā)債發(fā)展。

二、我國(guó)政府債券發(fā)行的現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，在對(duì)地方政府發(fā)債爭(zhēng)議聲不斷。截至2010年底，經(jīng)審計(jì)的全國(guó)地方政府的債務(wù)余額約為10.717491萬(wàn)億元。其中某些地方政府的債務(wù)率已超過100%，更有甚者超過200%。而從相關(guān)的借款的來(lái)源看，地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款額約為84679.99億元，占79.01%。

從上述數(shù)據(jù)中可以看出，地方政府除了使用稅收資金以外，銀行信貸是主要的融資手段。一般采用土地等作為抵押，通過銀行獲得貸款，這種融資模式，一般資金規(guī)模比較大，而且還款效率比較低，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重影響。主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）金融市場(chǎng)發(fā)展水平的制約

我國(guó)的金融市場(chǎng)缺乏對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)具有相當(dāng)判斷力的專業(yè)投資群體，并且缺乏具有獨(dú)立信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)，可以對(duì)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅金融設(shè)施狀況進(jìn)行中立的分析和評(píng)價(jià)，再加上政府財(cái)政收支的不透明性，很難對(duì)政府債券的信用和風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)價(jià)。

（二）債務(wù)類型的限制

地方政府債券一般分為一般責(zé)任債和收入償還債。一般責(zé)任債一般以政府稅收作為償還資金來(lái)源，而收入償還債一般來(lái)源于該項(xiàng)目自己的收益。據(jù)財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)政府債券資金的去向，毫無(wú)盈利的基礎(chǔ)性建設(shè)占70%-80%，盈利能力不確定的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目占10%-20%，用于支付貸款利息的占8%-10%。從上述數(shù)據(jù)我們可以得出，從償債方式和資金用途來(lái)看，我國(guó)的政府債券已經(jīng)包含了兩種基本債券類型。但是國(guó)務(wù)院對(duì)相關(guān)融資平臺(tái)有一定的清理標(biāo)準(zhǔn)，償債資金的70%以上（含70%）來(lái)源于一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算收入等財(cái)政性資金，那么承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)的公司將不得發(fā)債。這就相當(dāng)于否決了一般責(zé)任債的發(fā)行，限制了地方政府為毫無(wú)盈利的公益性項(xiàng)目融資的可能性。

（三）償債風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債券發(fā)行的一般是中央政府代為出售債券，獲得資金后再轉(zhuǎn)給各級(jí)地方政府。因此中央政府往往會(huì)在地方政府無(wú)力償還債務(wù)的時(shí)候，成為最后的償還者。那么債權(quán)人就會(huì)忽略地方政府的償債能力和信用風(fēng)險(xiǎn)，那么債券的利率就和地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)情況毫不相干，那么地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問題就會(huì)更加嚴(yán)重。地方政府只管發(fā)債，募集資金搞績(jī)效工程，而不在乎如何償還貸款，因?yàn)橛兄醒胝鳛閳?jiān)實(shí)的后盾。即使最后地方政府還不了款，還有中央政府為之埋單。

三、對(duì)我國(guó)政府債券發(fā)展的建議

我國(guó)正式的地方債剛剛起步，需要立足我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，解決地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。嚴(yán)格控制地方政府的發(fā)債規(guī)模，發(fā)債流程，設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管制度，加強(qiáng)政府債券的信息披露，避免中央政府成為最后的還款人。

（一）嚴(yán)格監(jiān)管資金的用途

我國(guó)發(fā)行地方債是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，資金的流向應(yīng)該主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公益設(shè)施建設(shè)，比如公園健身器材、醫(yī)療文教設(shè)施。因此必須嚴(yán)格監(jiān)督控制資金使用用途，保證資金使用效率，嚴(yán)禁挪為他用，搞形象政績(jī)工程。另外，為了償還貸款，可以建立一些有收益的項(xiàng)目（例如高速公路等），協(xié)助稅收收入來(lái)還本付息。

（二）對(duì)地方債進(jìn)行市場(chǎng)化管理和監(jiān)管

將地方政府債券納入《證券法》的管理范疇，加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的監(jiān)督，建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，多角度地對(duì)地方政府的發(fā)債資格、發(fā)債規(guī)模和發(fā)債結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督和控制，聽取各部門的意見，系統(tǒng)化地管理地方政府債券。建立一個(gè)地方政府債券監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管方案的提出、制定各項(xiàng)監(jiān)督法規(guī)、規(guī)范政府債券的發(fā)行、加強(qiáng)信息披露等。

（三）完善信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

我國(guó)的證券市場(chǎng)雖然已經(jīng)開始建立了信息披露制度，但是對(duì)地方政府債券的信息披露還是相對(duì)不足的。對(duì)于地方政府債券的信息披露，可以降低地方政府的發(fā)債率和發(fā)債規(guī)模。應(yīng)該要求地方政府詳細(xì)說(shuō)明所借資金的使用情況，像其他債券的發(fā)行一樣，說(shuō)明相應(yīng)的發(fā)行條件、資金流向、地方政府的財(cái)政收入情況及償還方式等。

（四）明確地方政府的責(zé)任

形成相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)制度，對(duì)于貸款的償還和使用要有明確的負(fù)責(zé)人，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，避免大量盲目借債，搞形象工程和重復(fù)建設(shè)，由于各種原因沒能按期還款的，責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)的還款義務(wù)，保證貸款的清償。另外，可以將貸款的使用和償還情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核范疇之內(nèi)，作為一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。防止出現(xiàn)地方政府由于領(lǐng)導(dǎo)換屆而導(dǎo)致之前的債務(wù)成為沒人理會(huì)的永久債務(wù)，使得該項(xiàng)建設(shè)永久擱淺。

（五）有層次地發(fā)行地方政府債券

可以逐步放開政府債券的發(fā)行權(quán)，使地方政府擁有自主發(fā)債權(quán)，前提是要保證地方政府債券發(fā)行的總規(guī)模應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政實(shí)力相適應(yīng)，并且中央財(cái)政要對(duì)總量進(jìn)行適當(dāng)控制，防止出現(xiàn)地方政府間的相互博弈，而導(dǎo)致尋租行為。其次，為了防止地方政府因不確定性因素不能按期償還債務(wù)，可以對(duì)有償還能力和償還保障的地方先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：呂菲（1987-），女，漢族，山東威海人，就讀于西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：金融風(fēng)險(xiǎn)管理。

（責(zé)任編輯：劉影）