行政補償:中國制度建設的一塊洼地

王寶明

編者的話我國現行行政補償規定涉及面廣，分布于多部法律法規和規章中，但規范化的行政補償制度尚未建立，導致大量的行政補償問題尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益遭受的損失得不到應有補償。而隨著我國經濟、社會的持續發展，行政補償配套制度設計的滯后性、不合理性愈發突顯。建立健全行政補償制度將是我國政府未來十年內全面推進依法行政的重要任務之一，也是建設法治政府的重要內容之一。如何細化具體的行政補償標準？如何建立損失評估機制？等等，都是亟待解決的問題。

與發達國家相比，我國行政補償制度在理論研究和制度建設方面都是洼地。在當今民主法治理念發展的牽引下，政府日益重視對公民權利的保護，盡快完善行政補償制度刻不容緩。應從增強憲法意識、構建行政補償制度的基本框架、確定行政補償程序、明確規定行政補償方式、建立和完善行政補償救濟制度等方面加快行政補償制度改革。

中國行政補償制度——一個亟待完善的領域

對于行政違法侵害的損害賠償制度，我國行政法學界已進行了比較廣泛、深入的研究，并且已制定《國家賠償法》加以調整。行政補償是行政機構基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公共權力的行為致使公民、法人或者其他社會組織的合法權益遭受特別損害，依規則對遭此損害的相對人給予合理補償的法律制度。這種系統的行政補償制度在我國還是空白。

行政補償的理論。行政補償的實質在于，對于因公益需要，在經濟上蒙受特別損失的人給予補償，以調和私有財產權與公共利益的關系，實現公平正義的理想，保障法律秩序的安定。行政補償制度建立的理論基礎包括：公共負擔平等、既得權利保障、特別犧牲、結果責任、社會保險、社會協作、恩惠等多種學說。在我國理論界中，公共負擔平等說和特別犧牲說占主流，二者在本質上都蘊含著權利平等保護這一現代法治理念。

行政補償的分類。我國行政補償最能為多數人接受的分類是財產補償與非財產補償。財產權損失補償是公務行為造成的損失，使某人受法律保護的有形的物質權利或利益遭受某種不利的影響，由國家給予的一種補償。這種損失主要包括：城市拆遷、農村征地、應急狀態下的財產征用、見義勇為行為的財產損失等。個人對其所有之財產擁有占有、使用、收益、處分的絕對自由。財產權保障產生之初就已伴隨著對財產權的限制，具有相對性。要求每個人在主張自己的財產權時，同時應尊重別人的財產，還得考慮公共利益的需要。

非財產權損失補償是公務行為造成的損失作為一種事實狀態，因一定的行為或事件使某人受法律保護的權利或利益遭受某種不利的影響。這種損失主要包括：人身傷害和死亡、公民的生命健康權遭受侵害、精神損害以及公民在憲法上的政治權利及其他權利遭受侵害而造成的損失，行政補償制度應當包括非財產權損失補償制度。非財產權的范圍主要指的是人身權、公民在憲法上的政治權利及其他權利。非財產權損失可以劃分為人身權損失和其他非財產權損失，人身權損失最常見的是死亡或者傷害，而其他非財產損失簡單講主要包括勞動權、政治權、受教育權、行政程序權利等遭到侵害。“人身權是指與權利主體自身不能分離的沒有直接財產內容的權利，包括人身自由權、人格尊嚴權、名譽權、榮譽權、生命健康權、姓名權、肖像權、名稱權及親屬關系中的權利。”我國在行政補償的理論和實踐上一般僅限于對財產權損失的補償，而對于財產權之外的人身權、勞動權等其他權利的損失補償關注較少。

我國行政補償制度現狀與問題

新中國成立后，國家通過政策和立法初步確立了行政補償的原則。1986年《土地管理法》（1998修改），將有關內容歸納匯總，對征用土地的主管單位、審批權限、征用程序以及對土地補償費、青苗補償費、被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物的補償標準，以及被征地單位的生產和群眾生活的安置補助費標準都作了具體的規定。

我國行政補償制度現狀。法律層面上涉及行政補償的主要有：《土地管理法》、《城市房地產法》、《中外合資經營企業法》、《外資企業法》、《水法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《戒嚴法》、《人民警察法》、《消防法》等。

有關行政補償的行政法規主要有：《城市房屋拆遷管理條例》、《國家建設征用土地條例》、《突發公共衛生事件應急條例》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、《長江三峽工程建設移民條例》、《村鎮建房用地管理條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等。

規章和地方性法規及其他規范性法律文件，包括地方性法規、部門規章、政府規章和規范性等（限于資源課題組僅就中央立法進行分析）。這些規范性文件具有較強的適用性和針對性，但由于在行政補償的原則、補償的標準、補償的程序等方面沒有統一的規定，因此仍存在許多的不足。

我國行政補償制度的主要問題。筆者通過梳理現行法律、法規，與省、市、縣、鄉四級從事與行政補償相關公務員的座談調研，發現我國行政補償存在如下主要問題：

第一，法律規定補償的范圍過窄。僅僅規定財產征收和征用補償，致使政府實際管理工作中多有發生的人身、精神損害補償沒有憲法依據。應當有此類補償的原則規定。縱觀現代法治國家和地區，大都把人身、精神損害補償和行政補償的基本原則和補償直接寫進憲法（德國、日本、美國、法國、我國的臺灣地區等）。

第二，沒有一部統一的《行政補償法》，甚至也沒有列入近期的立法規劃。我國至今還沒有一部統一的行政補償法（或國務院的《行政補償條例》），有關行政補償的規定都散見于各單行法律、法規和地方法規當中不系統不配套的規定，在實踐中導致：詞語不明確不統一甚至混亂，如《人民警察法》第十三條規定公安機關的人民警察因履行職責的緊急需要，造成損失的，應當賠償。這里的“賠償”應當是“補償”，因為是合法行為所引發。《森林法》第十七條規定，因撲救森林火災負傷、致殘、犧牲的，由當地人民政府給予醫療、撫恤。這里因救火而使職工健康受損國家給予的“醫療”，實為“行政補償”。

第三，現有規定過于簡單，不易執行。《城市房地產法》、《中外合資經營企業法》、《外資企業法》、《野生動物保護法》等法律對于行政補償的規定僅僅是一個極為簡單的條款，如《野生動物保護法》第十四條，因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。

第四，單行法律與有關法規之間不協調。同樣的合法行政活動帶來的損害有的規定補償，有的應該補償卻沒有規定，導致受損失者利益得不到補償或出現補償的隨意性，對公民財產權限制的補償等現行立法基本未涉及。

第五，沒有人身權受損的行政補償的規定。我國目前的行政補償制度主要是針對財產權受損時進行行政補償的規定；對于人身權遭受損失的行政補償問題，我國卻很少有規定。《戒嚴法》、《人民警察法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規中均應當規定人身損害的補償卻沒有明確規定。反觀國外均有系統詳盡的規定：法國對行政機構基于無過錯行為導致公民的人身損害承擔補償責任，日本確立了因對國民設定提供勞動力的義務而導致其身體、生命的損失和因預防接種導致國民身體、生命遭受損失而進行行政補償的規定。

第六，行政補償資金沒有納入各級財政預算。實踐中補償較多的是征地、拆遷。國有土地有償出讓收入，有一些會用來補償農民。當前對行政補償，財政資金保障機制不明確。如果列入各級政府的財政預算，用制度來規范，才能嚴格執行。

第七，缺乏實施程序和救濟程序的規定。《國家建設征用土地條例》中雖有關于行政補償的程序規定，但失之于時過境遷，不具操作性。獲得行政補償是受損失公民的一項權利，行政補償如果沒有配合救濟制度，會使公民在合法權益受到損害時獲得救濟的權益很難得到保障。

第八，行政補償理論研究滯后。現在行政補償制度仍停留在初級層次上，缺乏理論上的歸納；對一些重要問題，如行政補償的原則、行政補償的標的、行政補償的性質等，缺乏進一步的深入探討。我國在傳統上重視國家利益和集體利益，強調社會公共利益的優先性，忽視對個體利益的保護。對于受益人信賴利益的損失應當予以補償，此乃各國通例。我國整體上缺乏對行政行為變更撤銷或撤回時的補償機制，只要政府的變更、撤銷或撤回的行為合法，就不給當事人以補償或救濟。

完善我國行政補償制度應從哪里發力

增強憲法意識。建立和完善我國行政補償制度首先要增強立法、司法和執法公務員的憲法觀念，以現代的憲法觀念指導我國行政補償制度建設及其執行，擯棄過去那種認為私人利益理應為國家利益和集體利益犧牲的簡單思維方式。樹立法治政府和以人為本的理念，逐步增強行政補償的強度，從而使我國行政補償制度逐步趨于完善，以適應經濟、社會和人民發展的需要。

行政補償制度建設的路徑選擇。在我國目前的行政補償制度的運行過程中，筆者建議在進一步研究的基礎上，為制定《行政補償法》或《行政補償條例》創造條件，目前也可以考慮制定規范性文件使行政補償能夠有所遵循。

構建行政補償制度的基本框架。我國未來行政補償制度的框架必須確定以下內容：明確行政補償范圍，行政補償的范圍通常是國家承擔行政補償義務的領域，確定什么事項可以由國家來進行補償的問題。行政補償范圍的寬窄程度，決定著對公民救濟程度的大小，決定著行政相對人行政補償請求權的范圍，決定著司法機關解決行政補償糾紛案件的權限范圍、審理方式及判決。這對更大限度地保障利益受損人的合法權益具有重大意義。因合法行政行為而受損失的補償：對緊急行政行為致損的補償，對行政征收、征用的補償，部隊軍事訓練、演習、巡邏、執勤等或戒嚴、制止騷擾、對付內亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施造成部分個人、組織財產損失的，甚至個別人身傷害的補償。因公共利益而受損失的補償包括：相對人為了國家和社會公共利益而遭受損失或傷害時行政機關應當給予補償；協助公務受損的補償、行政機關及其公務員依法執行職務公民和組織應當給予支持和協助；當公民和組織在協助公務過程中致使其人身或財產遭受損失時，行政機關應當給予行政補償。從事高度危險活動致損的補償包括：相對人從事有益于國家和社會公共利益的高度危險性活動，如果因此而受到損害的，行政機關應當給予補償。我國有關法律、法規或其他規范性文件對從事放射性、危險性物品的生產、運輸、儲存等可能受到損害的，以及對從事核電站生產等活動的人員，專門規定了致害補償。行政機構限制相對人某些合法權益的補償：主要是限制公民自由處置私人大量擁有文物的補償和限制專利實施的補償；因國家行為如外交、軍事行為造成相對人損害的，應當給予補償。

行政補償的權利義務主體。應包括行政補償請求人、義務機關和第三人。行政補償請求人包括直接相對人、間接相對人，請求人必須是自己的合法權益因公共利益而受到特別損失的人；行政補償義務機關是對于公民、組織因維護公共利益受到特別損失的，以負有維護該特定公共利益職責的行政機關為行政補償義務機關；行政補償第三人，對于行政相對人因合法行政行為受到的損失，由作為合法行政行為受益者的第三人（包括單位或個人）給付補償。

確定行政補償的程序。行政補償可分為兩類：一是事前補償，即實際損失發生之前的補償，包括行政補償決定及實施行為均發生在損失產生之前，以及行政補償決定作出在實際損失發生之前而實際補償的發生在損害過程之中或損害發生之后兩種形式；二是事后補償，即補償決定及補償的給付行為均發生在實際損失產生之后的補償。事前補償一般采取主動補償程序，事后補償一般既可采取主動補償程序，也可采取被動補償程序，即應申請補償程序。

主動補償程序。即行政機關主動與相對方解決補償問題，應包括以下幾個步驟：發出補償通知，告知補償權利人補償的有關事項；聽取被補償人的意見，必要時可以進行調查；協商補償方案，由行政機關與受損害人進行協商，達成補償協議，有受益方的，則應由三方進行協商；作出補償決定、裁決，達不成協議的，由上級機關或有關單位裁決；對行政補償裁決不服，應當允許受損害人提起復議；相對人對行政復議結果不接受的，被補償人可以向人民法院提起行政補償訴訟；先行給付補償金，在立法中應嚴禁不補償先征用。當然特殊情況可以采用緊急程序，但這種程序的啟動需要規定嚴格的條件。

應申請補償程序。公權力給人們帶來的損害是不能預料和難以預計的，因不可預料的原因而受損害的公民和組織享有補償請求權，可以請求行政機關進行補償。對于應申請補償程序，應包括以下幾個步驟：補償申請的提出，申請應以書面形式提出，申請書中應當寫明要求補償的事實和理由；補償申請的審查，補償義務機關對申請人提出的補償申請進行審查；補償義務機關通知申請人審查結果，并將補償義務機關擬作出的補償決定告知申請人，聽取申請人的意見；協商程序，在聽取申請人意見的基礎上，就補償的方式、標準同申請人協商；達成補償協議或作出補償或不予補償的決定；行政補償訴訟，申請人向行政補償義務機關提出行政補償請求后，其請求如被行政補償義務機關拒絕或行政裁決不為申請人接受，申請人可以向人民法院提起行政補償訴訟；支付行政補償金。

明確規定行政補償的方式。實踐中采取的補償方式是多樣的，可以統一規定為直接補償和間接補償兩種方式：直接補償方式，主要是指經濟性補償，實踐中直接補償的方式主要包括金錢補償、返還財產、恢復原狀和返還實物。間接補償方式，主要是指政策性補償，常見的方式有如下幾種：在人力、財力、物資的調節分配上給予優惠措施；減收、免收稅費；授予某種能給受損人帶來利益的特許權；給予額外帶薪休假、旅游和療養等；在晉級晉職、增加工資等方面的照顧。

建立和完善行政補償救濟制度。完善行政補償的救濟，可以通過行政復議、行政訴訟等制度得以實現，并輔之以司法機關的審查決定為終局裁決。

行政補償復議不僅包括公民、法人或者其他組織認為國家行政機關對自己遭受的損害補償方式、金額不服而提出復議，而且還包括行政相對人對于國家行政機關行為的合法性或合理性不服而提起的復議。

必須建立行政補償糾紛的司法救濟制度包括：將行政補償糾紛納入到司法救濟的范圍、明確行政補償訴訟案件的具體領域；行政補償計算標準適用司法程序的例外規定。（作者為國家行政學院應急管理培訓中心副主任、教授）