對行政補償制度完善路徑的思考

王學輝 王秋韻

我國行政補償制度建立較早，但并未得到充分培育與發展。在轉型時期，只有推進利益訴求的表達機制不斷完善，才能實現社會權利與國家權力的制衡與連接，行政補償制度更是如此。唯有在程序規范、補償范圍、補償標準等制度要素的諸多方面充分搭建公民與國家間合作與對話機制，方能達至一個良善的行政補償制度。

作為一種權利保障和利益沖突平衡機制的行政補償制度，對規范行政權的行使，實現公共利益，保護相對人的財產權，進而實現對基本人權的保障，具有重要的意義。行政補償學界雖有一定的爭議，但一般將其定義為行政主體的合法行為給行政相對人的合法權益造成損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以補償的制度。①我國法律體系中關涉行政補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》，該條例中蘊含著有關地權方面行政補償的要素。建國后，1950年11月政務院公布的《城市郊區土地改革條例》對有關地權的行政補償有了更加明確的規定。之后，關于行政補償的規定均零散地分布于相關法律、法規甚至政策文件之中，已涉及國防、公共安全、環境資源保護、征地、房地產開發等眾多領域。囿于我國法律體系的不完善，行政補償制度雖建立較早卻未能得以充分培育，實踐中關于行政補償的主體、范圍、標準、程序也不統一，運行現狀的混亂導致公正補償難以實現。其實，行政補償制度的運行狀態關涉到公民基本權利與公共利益之間的平衡問題，行政權易于膨脹而又與公民權利直接接觸的特性在其中得以充分彰顯。只有推進利益訴求的表達機制不斷完善，推進政府與公民之間的相互信任與善意合作，才能實現行政的目的，行政補償制度更是如此。唯有完善我國行政補償制度現有立法體系，在補償原則、補償主體、補償范圍、補償標準、救濟途徑、程序規范等諸多方面統一加以規制，在制度體系中充分搭建利益訴求平臺，才是完善我國行政補償制度的有效路徑。

基本向度——我國行政補償制度的現狀

對于一個制度的現狀，我們總是在兩個維度上去考察，一是該制度的表達，即立法層面；二是該制度的實踐，即現實的具體運行狀況。對行政補償制度現狀，筆者認為是立法層面不完整，實踐層面不統一。

立法體系完整性不足。我國行政補償制度散見于各個單行法律、法規、規章之中，尚未形成完整的制度體系：一、憲法依據太過籠統且引導性不足。我國憲法第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”該條款規定了行政補償制度，但太過籠統，對于行政補償的制度構建引導不足。從法律淵源的角度來看，②我國法律制度構建均須以國家根本大法為依據，憲法作為根本大法，在中國的法律淵源體系中居于核心的地位，其以比普通法律更為強大的穩定性、權威性和原則性，規定了國家與社會的根本制度與基本原則。目前，我國憲法規定中關于行政補償的規定太過籠統，補償的原則是什么也不清楚，這不利于我國行政補償制度的建立和完善。

二、補償基本法律缺失且具體規定未成體系。我國至今還沒有一部統一的《行政補償法》，有關的規定都散見于各個單行法律與法規當中，法律用語不明確、不統一，缺乏統一的程序性規定，補償標準制定隨意且差異性明顯。據不完全統計，到2011年2月底，我國現行有效的法律共有239件，行政法規690多件，地方性法規近8600件，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規定就有40多部、行政法規150多部、地方性法規160多部、部門規章140多部。③其中補償原則、補償主體、補償程序等方面差異性明顯，規定未成體系，行政相對人的合法權益難以得到保障。再者，即便有單行法依據的，卻因單行法之間的規定差異太明顯，同樣難以依據同等的行政補償的標準與程序給予同樣標準、范圍的補償，這些都有損行政補償制度中公正與平等價值之虞。

三、相關配套制度不建全。我國行政補償的配套制度主要包括對于行政補償的監督機制與救濟制度，監督機制主要指向于行政補償資金的管理和監督，而救濟機制主要指向于行政補償相對人的權利救濟程序。關于行政補償的監督（主要是對行政補償資金的管理和監督）程序，大多概括規定為依法追究法律責任，但相關規定大多寬泛而籠統，甚至有的法律規范關于行政補償的監督機制規定直接缺失，沒有統一的關于行政補償的監督機制的規定。關于行政補償的救濟程序（包括行政救濟和司法救濟），雖然有些法規對此做了比較詳細的規定，但是這些規定中所涉及的救濟途徑并未統一，導致不知道按照什么救濟程序來進行。

在實踐層面統一性缺乏。由于我國尚未形成統一完整的行政補償法律體系，導致我國行政補償制度在實踐層面差異性非常明顯，這尤其體現在行政補償的補償范圍、補償原則、補償主體與補償程序方面。我國行政補償制度在實踐層面也呈現混亂的狀態。我們知道，行政補償制度的運行狀態關涉到公民基本權利與公共利益之間的平衡問題，因此消解制度設計上存在的沖突顯得尤為重要。

我國行政補償制度完善的現實土壤

我國行政補償制度對社會管理創新理念的應然貫徹。現階段，社會管理創新理念已經在政治體制改革進程中大放異彩，成為社會管理領域的全新理念。社會管理創新在行政領域最重要的向度則是加強社會管理體系建設，增強社會管理合力，形成社會秩序的優化。產生的社會效益彰顯于政治、經濟、文化等諸多方面，其背后體現著公共行政范式的轉換。社會管理創新理念必將行政法從傳統的“命令—服從”與“二元對立”的窠臼中解救出來，充分關注行政相對人的主體性，堅持以人為本，以公共利益為終極追求，形成行政主體與行政相對人之間平等協作的理念與模式。行政補償制度的完善作為行政法制發展的題中之意，需應然地貫徹社會管理創新的理念，需在制度完善層面彰顯行政相對人主體性，構建利益訴求表達平臺，搭建行政相對人與行政主體間協商機制，實現公民合法權益與公共利益之間的平衡。

20世紀以來，隨著社會連帶主義的興起和社會法學的盛行，社會本位的價值觀念戰勝了個人本位的價值觀念，人和人之間的合作和信任關系成為了社會的價值取向，在行政法框架內更是如此，信任觀念必須植根于我國政治場景與社會土壤之中，方能彰顯現代行政法的人文精神。“行政主體和相對人在行政法上的相互信任，是憲法上信任關系的具體化，集中表現為雙方在行為上的相互信任。……同樣，相對人只能充分信任行政主體，才能獲得行政主體更多的服務，才能維持自己與行政主體間的和諧關系，才能保障行政的效率和權威。”④在完善行政補償制度時，唯有在彼此信任的前提下相互溝通，方能實現公共利益與個人利益的相互協調。

行政補償框架下的社會權利對政府權力的制衡與連接。正如鄧正來與景躍進在《構建中國的市民社會》一文中主張的，市民社會與國家需要形成良性的結構性互動，形成一種雙向的適度制衡關系，發展出具有獨立性與自為性的市民社會。社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行參政議政活動的非官方公域，就是市民社會。在行政法學領域，集中表現在社會權利對政府權力的制衡與連接。社會權利是社會成員分享社會發展成果的資格和擁有文明生活條件的權利，作為社會主體利益訴求的依托，其在本質上不是占有，而是分享；不是是否擁有，而是是否實現；不僅是獲得社會利益，還是對整個社會的責任。要保證一個社會的存續，就必須使社會的每個組成成員都享有基本的共同權利，這樣才能使社會成員之間有相互交往與合作的基本制度條件，使全體社會成員對整個社會形成基本的共識。

社會內部的分化越劇烈，市民社會基本的共同權利就更需得以保障，以緩和可能出現的沖突與矛盾。社會管理創新理念對行政補償制度提供的制度性支撐，便是行政補償框架內的行政法治之依托。唯有整個社會建立起一種國家和公民彼此協調負責、積極互動、充滿創新和活力的公民社會，改善了社會權利的運行環境，形成其發展和演化的更為廣闊的空間，才能將社會管理創新理念堅實地融入中國大地。就行政補償制度的完善來看，完善訴求表達機制是當務之急，無論是起源于德國的特別犧牲說，還是起源于法國的公平負擔說，抑或起源于日本的結果責任說，行政補償制度的理論基礎都提示我們行政補償制度關注的是一個利益再分配機制，⑤因此我國行政補償制度的完善，核心問題在于利益表達與平衡機制，現階段只有推進利益訴求的表達機制不斷完善，推進政府與公民之間的相互信任與善意合作，才能實現社會權利對政府權力的制衡與連接，實現公共利益的終極目的。

完善路徑——制度體系完整性的彰顯與利益訴求表達機制的構建

通過我國行政補償制度運行現狀與制度構建的應然土壤之梳理，要達到行政補償框架下社會管理創新理念中社會效益最優化的目標，需探尋到一條行政補償制度的“善治”路徑。⑥

完善行政補償的憲法依據。要實現行政補償框架下的利益訴求機制的搭建，首先應在《憲法》中明確行政補償的原則。行政補償的原則是憲法有關征收（征用）條款中不可或缺的重要內容。目前，對行政相對人因國家合法行為而受到的損害予以合理補償已經得到了廣泛認可，世界上很多國家都在憲法層面對行政補償的基本原則作出了規定。要在憲法層面完善行政補償的根本法依據，需立足于我國行政補償制度運行現狀之實際，并借鑒其他國家的有益經驗。從目前的立法來看，行政補償的原則有許多說法，包括“一定補償”、“適當補償”、“合理補償”、“公平補償”等規定，表現出補償原則不統一，未體現出行政補償之制度內核，筆者主張我國憲法應當將“公正補償”原則確立為行政補償的基本原則。我們知道，行政補償制度構建于公共利益與私人權益之間的損益平衡機制之上，私權主體出于公共利益之考量而有受私益損害之虞，這種損害具有公益性質且其效益社會主體共享，補償應公正地進行，因此應確立“公正補償”之原則，行政相對人為了公共利益所做出的“特別犧牲”，應當得到公正地對待，不得偏私歧視，在公共利益之天平上，人們的犧牲是同等價值的。

形成我國行政補償制度基本法與單行法并行之格局。前文已述，我國行政補償制度未成體系，相關規定散見于各類效力層級之法律、法規、規章及其他規范性文件之中，導致實踐中差異較大，伴隨而來的則是常見之具有同樣公益價值的損害卻給予不同標準的補償。從制度完善的角度來看，應制定一部單獨的《行政補償法》以明確行政補償制度的基本面向：包括構成要件、具體程序、補償范圍、補償標準、增設補償基金等并修改相關法律、法規以實現法制統一。再者，我國歷來采用“一元政治動員模式”⑦來處理政府與民眾之間關系，在應急情形下行政權的強大被無限放大，以公共利益為考量常常導致權益的必要損害，但在無單行法依據之領域，行政相對人被合法侵害的權益卻難以得到公正補償。

總之，我國行政補償制度的完善，核心問題在于利益表達與平衡機制。那么如何才能搭建起行政補償利益訴求表達平臺？一言以蔽之，即是要尊重行政相對人的主體地位，強化平等協商和監督救濟機制：首先，在可能涉及行政補償并關系行政相對人切身利益的重大行政決策出臺前，應以聽證會、專家論證會、座談會等方式充分論證并廣泛聽取意見，取得行政相對人的理解與合作；其次，應詳細地明確地給予行政補償的事項確立標準，且應明確事項確定之標準與程序，尤其是行政補償的信息公開程序；第三，在符合公平合理原則的行政補償標準的前提下應設計保障財產權利人有效參與的、公開透明的協商前置程序；最后，應完善行政補償制度框架內的救濟與監督程序，盡量減少權力尋租。針對國內行政補償實踐存在的若干缺陷——補償范圍普遍狹窄而補償標準偏低，行政補償具體程序尚未統一，權力尋租空間較大等等，從統一立法上加以規制，并據此修改完善現存之單行立法，以形成我國行政補償制度基本法與單行法協調并行局面。

完善行政補償的配套制度。行政補償制度的配套制度主要包括行政補償制度的監督與救濟機制。前者的關注點在于防止行政機關拒絕補償或者拒絕足額補償，截留、挪用、私分、虛報、冒領補償金，因此需保證行政補償程序的公開透明與責任追究機制的實現，這涉及相對較為復雜的制度安排；而后者主要關注完善司法救濟途徑與行政復議制度。除了司法管轄權與訴訟程序的明確以外，應賦予司法機關對行政補償的協調和解權力，并賦予其對顯失公平的行政補償協議的司法判決變更權。

在行政補償制度框架中，行政權易于膨脹，其與公民權利直接接觸而具有侵犯性的特質被充分地展現，此時司法救濟作為制約行政權膨脹之有效途徑就顯得尤為重要，“幾乎所有的侵權行為都可以訴諸法院，法院都可以宣告原告的權利存在。”⑧因此應拓寬司法救濟途徑，充分發揮司法機關的能動性，在行政補償制度框架內搭建溝通協商之平臺，完善行政補償的救濟機制。

社會管理創新理念下，政府與公民之間開始互助合作，構筑主體間的平等對話與尊重信任，并以此實現民族的凝聚力和社會的可持續發展。唯有構建起完善的行政補償法律體系與協商對話機制，實現政府與民眾之間的信任與溝通，方能實現行政補償制度的“善治”之路。（作者分別為西南政法大學行政法學院副院長、教授、博導；碩士研究生）

注釋

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，1999年，第469頁。

②陳金釗：《法治與法律方法》，濟南：山東人民出版社，2003年，第283～320頁。

③王學輝：“‘依法治法的整體性圖式構建”，《當代法學》，2011年第1期。

④葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社，2006年，第165頁。

⑤城仲模：《行政法之基礎理論》，臺北：三民書局，1980年，第566頁。

⑥俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第8頁。

⑦何自力，喬曉楠，李菁：“中國模式與未來道路探索”，《社會科學研究》，2009年第3期，第54～59頁。

⑧畢可志：《論行政救濟》，北京大學出版社，2005年，第522～523頁。