縣域扶貧開發實踐及對策

劉文濤

【摘要】貴州省2007年在印江縣啟動“縣為單位、整合資金、整鄉推進、連片開發”的扶貧開發試點，初顯成效。通過創新模式、整合資源、集中投入、連片開發，貧困地區的生產生活條件得到改善，社會公益事業得到發展，群眾觀念發生轉變，綜合素質得到提高，特色產業集中連片，群眾增收門路拓寬。我國縣域扶貧開發可以此為借鑒。

【關鍵詞】縣域扶貧開發集中投入連片開發

貴州省2007年在印江縣啟動“縣為單位、整合資金、整鄉推進、連片開發”的扶貧開發試點，2010年試點已擴大到10個縣。下面就以印江縣試點為例試以分析探討貴州省扶貧開發的實踐思路。

主要做法

依據現狀，制定規劃，明確目標任務。試點區杉樹鄉為印江縣貧困程度最深和貧困面最集中的區域，試點項目立足這一現實，按照“基礎設施帶產業，產業建設促增收”的原則，把以交通、水利為重點的基礎設施建設，以教育、衛生為主的社會事業建設和以農村能源、村容村貌整治為主的鄉村文明建設擺在重要位置，以產業化扶貧為核心，大力發展“畜—沼—茶（果、糧、菜）”現代農業循環經濟，保證試點區群眾發展有載體、增收有依托、扶貧有成效，增強了群眾增收致富的“造血”功能。

整合資金，集中投入，確保規模效應。以縣為單位進行資金項目統籌，嚴格按照統一組織領導、統一規劃設計、統一申報入庫、統一分配使用、統一組織實施“五個統一”要求，采取“渠道不亂、用途不變、統籌安排、各負其責、各記其功”的方法，整合全縣支農資金，集中投入到試點項目區，以國家扶貧項目資金950萬元為引子，實行資金優化組合，合理分配，落實部門責任，加強溝通協作。兩年來，整合投入資金6443.9萬元，實施203個項目，覆蓋了杉樹鄉14個村137個村民組4104戶17177人。

健全制度，規范管理，確保資金安全。為把各部門支農資金整合到位，縣成立了由縣長任組長，發改、財政、監察、審計、扶貧等相關部門主要領導為成員的資金整合工作領導小組，負責整合工作的領導和協調。為確保資金安全和有效使用，及時發現和糾正問題。制定了試點項目資金管理辦法，對整合的資金實行報賬制管理，做到專人管理、專賬核算、專款專用。根據工程進度，經試點工程指揮部同意后按程序報賬撥款，提高對資金使用的約束力，最大限度發揮資金效益，使每個項工程都成為陽光工程、廉政工程和安全工程。

發動群眾，烘托氛圍，掀起創業高潮。印江縣、鄉抽調150余人組成14個工作組進駐各試點村，深入發動廣大群眾參與試點項目建設。認真落實黨建工作“雙諾雙評”制度，建立健全試點項目建設責任制，充分發揮黨組織和黨員在項目實施中的戰斗堡壘作用和先鋒模范作用。一些農村能人黨員在項目實施過程中變成產業發展大戶，不少產業發展大戶則發展成為黨員，為推進試點工作如期順利完成提供了有力的組織保證。

扶貧成效

經過兩年的試點，扶貧效果明顯，整體效益突顯。

生產生活條件得到改善。新建公路13條108公里、通村油路26公里，硬化11個村便道28.36公里，有效解決了1.3萬余群眾出行難、運輸難問題；新建小水窖1458口4.37萬立方，建設灌渠5.5公里，基本解決了1.28萬人飲水安全問題，有效解決了4500畝茶果園的澆灌和3800畝農田灌溉問題。

社會公益事業得到發展。新建小學6所，改造維修小學7所，4500名學生的學習條件得到了較大改善；新建村級衛生室10個，配套了相應的醫療設備，安排了有資質的醫生，較好地解決了7000多人就近看病難的問題；新建鄉文化站，村村建立了“農家書屋”，完成了廣播電視村村通工程，新增電視接收器960臺，農戶電視覆蓋率達90%以上；聯戶路硬化28.36公里。通過大量社會事業的建設，試點區就學、就醫、居住條件得到明顯改善，廣大群眾的文化生活日益豐富，增強了群眾發展生產的信心。

群眾觀念發生轉變，綜合素質得到提高。針對試點區農民科技文化素質總體偏低，農產品精深加工和外向型農業發展滯后，農村市場和農業服務體系建設薄弱，貧困地區的自我積累和自我發展能力不強的實際，堅持將提高群眾自我發展能力作為重要任務，切實加強農業技術培訓與推廣，抓好農業科技培訓。

特色產業集中連片，群眾增收門路拓寬。在穩定糧食生產的前提下，以畜禽、茶葉、經果林為重點的農業主導產業初具雛形。新建及改造標準圈舍3949間，引進二元母豬2199頭，實現戶均出欄生豬2.5頭，飼養萊茵鵝91004只，養鵝戶戶均出欄商品鵝45羽；引導和扶持農戶種植茶葉7596畝，實現人均茶園面積0.53畝；種植經果林4157畝，實現人均經果林面積0.25畝；圍繞新農村建設要求，建設沼氣池568口，初步形成“畜—沼—茶（果）”循環經濟農業發展模式。

存在的問題和對策

存在的問題。第一，如何全面推廣試點的問題。一是是否具備全面推開的能力。新階段扶貧開發以來，貴州省貧困地區貧窮落后面貌發生了深刻的變化。但貧困面大、貧困程度深的狀況仍沒有得到根本的改變。全省貧困人口呈“大分散、小集中”的分布狀態，如何推動，是個大課題。二是如何統一思想。2010年試點縣已擴大到10個縣，從這些試點縣看，一方面各地的認識水平和領導重視程度存在明顯差異，少數地方對開展整體推進工作的重要性和必要性認識不足，重視不夠，辦法不多，措施不力，組織領導不到位，工作不夠深入扎實，行動緩慢。

第二，資金籌集困難。一是部分單位沒有項目資金，要協調和落實自身的幫扶資金有困難。二是部分管理部門雖有資金，但資金管理有其自身的制度，劃撥程序復雜，落實幫扶資金困難。三是貧困縣企業少、規模小、效益差，企業幫扶資金籌集難度大。四是困難群眾籌資難度大。按照“缺什么補什么”的原則，越是貧困的農戶需要建設的項目越多，在國家補助的基礎上，需要群眾個人自籌的資金也就相對較多，自籌資金的困難相對較大，需要與可能的矛盾突出。

第三，出現一頭緊一頭松的問題。印江縣2007、2008年試點期間，資金、項目等整合效果良好，可2009年以后，扶貧資金逐年增加，其他支農資金也逐年增加，可納入整合推進連片開發的明顯減少。這就出現試點期熱、常規期冷等整體推進扶貧工作階段性而非可持續的問題。

第四，瞄準對象問題。這個問題一直困擾著扶貧政策的制定和實施。整合推進連片開發對于推進該區域的經濟社會發展，無疑是作用不小，但扶貧還有其特殊要求和任務。連片開發，共同致富，當然好，但資源是有限的，我們如何集中有限的資源幫助農民。如果沒有特殊的政策，那扶貧有何意義？常規的經濟增長和社會發展措施就可以了。如何瞄準扶貧對象是我們必須盡快要解決的問題。

對策措施。第一，推進農村最低生活保障和扶貧開發兩項制度的有效銜接。2009年中央一號文件明確要求“制定農村最低生活保障制度和扶貧開發有效銜接辦法”。實現“兩項制度”有效銜接，是黨中央對扶貧工作的重要部署，是完善國家扶貧戰略和政策體系的內在需求，是實行新的扶貧標準后對農村低收入人口全面實施扶貧政策的前提和基礎。

第二，創新扶貧模式，調動社會力量參與扶貧開發。按照“政府引導，社會參與，自力更生”的原則，統一規劃，分步實施，在政府積極投入的基礎上，廣泛動員引導各種社會團體、民間組織，企業家、個體戶、港澳臺同胞、海外華人華僑，國際慈善機構等非政府組織，在充分自愿的基礎上，通過多種形式，積極參與扶貧開發。在全社會營造人人都樂于扶貧行善的良好氛圍，充分調動貧困農民參加扶貧開發的積極性。

第三，建立健全制度，規范項目和資金管理。一是在整合資金管理過程中，針對各級各部門財務人員素質參差不齊等問題，加強培訓工作，有效提高財會人員的業務技能。二是規范縣級報賬制。針對整合的資金歸屬各部門管理使用的問題，通過統一撥付渠道、統一預算定額、統一賬務票據、統一報賬程序、統一會計核算等“五個統一”的方式規范報賬流程，確保各類資金使用安全有效。三是實行統一的工程監理制。針對項目申報審批由各部門實施的問題，縣通過統一招投標的方式，擇優選定專業監理單位，對全縣項目工程實施監理。建立監理費報賬專戶，對監理費實行專款專用，統一核算，統一報賬。四是健全項目資金監督檢查的執行機制。目前支農資金管理的各種規章制度的框架基本成形，但監督檢查工作還存在不少問題。因此，首先每年要開展項目、資金管理中期檢查。其次是項目竣工后，在各縣自查自驗的基礎上，由省組織技術和財務等相關人員開展驗收。采取重點檢查和專項檢查相結合的辦法，深入項目實地驗證工程質量和資金使用情況，及時發現問題、解決問題。再就是實行嚴格的公示、公告制，讓群眾、媒體參與監督。公示公告要公開化、常態化且保證真實性。（作者為貴州財經學院教授；本文系貴州省軟科學研究項目成果，合同編號：黔科合體R字[2010]LKC2012號）