現(xiàn)代公益事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究

宋彭

摘 要： 公益事業(yè)單位既是中國(guó)事業(yè)單位集群的主體，也是分類改革后能夠繼續(xù)保留在國(guó)家事業(yè)序列內(nèi)的唯一類型?，F(xiàn)有公益事業(yè)單位雖然在職能目標(biāo)上符合國(guó)家事業(yè)的要求，但在組織形態(tài)上還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變成為“現(xiàn)代公益事業(yè)組織”。在法人自治基礎(chǔ)上的科學(xué)管理是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的基本要求和基本特征，公益事業(yè)單位內(nèi)部治理模式改革的核心是構(gòu)建與組織屬性相符合的法人治理結(jié)構(gòu)。公益事業(yè)單位由于其職能范圍的廣泛性、組織地位的獨(dú)立性以及行為目標(biāo)的公共性，適宜采用“理事會(huì)+執(zhí)行負(fù)責(zé)人”的法人治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)還應(yīng)建立一個(gè)由利益相關(guān)人廣泛參與的共同治理架構(gòu)。

關(guān)鍵詞： 公益事業(yè)單位； 現(xiàn)代公益事業(yè)法人； 法人治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)： D631.13文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)02-0022-04

Study on Corporate Governance of Modern Public Service Legal Person

SONG Peng

（School of Government, Peking University, Beijing 100871， China）

Abstract： Public service units are the main body of institutional unit system.Although they will be the only kind of institutional units that are able to remain in the sequence according to the general arrangement of classification reform， their organizational forms have to be changed to modern public service legal person accordingly.Since the basic demands and features of a modern public service legal person involve scientific management based on legal person autonomy， the core element of the internal management reform of public service units is set up corporate governance comport with their organizational attribution.In consideration of their universality of function， organizational independence， and public character， modern public service legal person could adopt a “Council+ Chief Executives” administration structure while a co-governance arrangement is essential as well.

Keywords： public service unit； modern public service legal person； corporate governance structure

從事公益服務(wù)的事業(yè)單位是中國(guó)事業(yè)單位集群的主體，根據(jù)分類改革的總體部署，在改革后，原則上只有這類單位會(huì)繼續(xù)保留在國(guó)家事業(yè)序列內(nèi)，但繼續(xù)保留也不是原封不動(dòng)地保留，需要轉(zhuǎn)變成為“現(xiàn)代公益事業(yè)組織”。在法人自治基礎(chǔ)上的科學(xué)管理是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的基本要求和基本特征?！胺ㄈ俗灾巍币蠊媸聵I(yè)組織擁有獨(dú)立的（公）法人地位及相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)和責(zé)權(quán)利能力，能夠以其全部法人財(cái)產(chǎn)，依法面向社會(huì)自主開(kāi)展活動(dòng)，并承擔(dān)相應(yīng)的法人責(zé)任。“科學(xué)管理”則要求公益事業(yè)組織建立和健全與其履行國(guó)家事業(yè)職能以及公立公益服務(wù)組織特性相一致的合理的法人治理結(jié)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)、分配等內(nèi)部管理制度。

1986年《民法通則》第一次提出了事業(yè)單位法人的概念，1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》在一定程度上確立了法人治理結(jié)構(gòu)的框架，但更多的是明確事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具有法人資格的條件和登記條件以及監(jiān)督管理范圍，而在具體怎樣構(gòu)建方面則缺少明確的意見(jiàn)。按照改革的目標(biāo)，公益事業(yè)單位最終將成為具有獨(dú)立法律地位的公法行政實(shí)體，不再受來(lái)自主管部門的直接管理和外部行政化約束。在這種情況下，如果不及時(shí)建立起替代性的內(nèi)部約束制度安排，將很可能導(dǎo)致事實(shí)上的“治理真空”，引發(fā)運(yùn)行“混亂”或“無(wú)序”。[1]因此，法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題對(duì)政事分開(kāi)、脫離政府行政機(jī)關(guān)序列后的公益事業(yè)單位尤為重要。

一、法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容

治理結(jié)構(gòu)，就是為了達(dá)到組織治理目標(biāo)而設(shè)計(jì)的組織架構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是關(guān)于法人權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個(gè)部分的權(quán)利、責(zé)任和利益的制度安排。法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)（又稱決策機(jī)構(gòu)），是法人自身意思的形成機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定法人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或業(yè)務(wù)管理的重大問(wèn)題；法人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是法人權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行者，有權(quán)執(zhí)行法人章程、條例或設(shè)立命令所規(guī)定的事項(xiàng)以及法人權(quán)力機(jī)構(gòu)所決定的事項(xiàng)；法人的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是指對(duì)法人執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為實(shí)行監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)。[2]法人治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是法人內(nèi)部權(quán)利和利益制衡機(jī)制的構(gòu)建，[3]而更加完善的法人治理不僅包括法人組織內(nèi)部的控制和治理，還應(yīng)當(dāng)涵蓋利益相關(guān)人的治理。

隨著各種組織的發(fā)展，法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再局限于公司法人，而廣泛運(yùn)用于各種法人組織，包括公共機(jī)構(gòu)法人、社會(huì)團(tuán)體法人等。[4]就公益事業(yè)單位設(shè)立的使命和組織特性而言，可以將其納入非營(yíng)利組織法人治理的領(lǐng)域，但相較于一般性的社會(huì)非營(yíng)利組織，公益事業(yè)單位又有自身的獨(dú)特性：一是舉辦主體的特殊性，公益事業(yè)單位主要是由國(guó)家出資舉辦，承擔(dān)著提供公益性產(chǎn)品和服務(wù)的職能；二是行政控制性強(qiáng)，公益事業(yè)單位的主要?jiǎng)?chuàng)辦和投資主體是政府，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事和運(yùn)行管理上容易受到政府明顯的行政控制。[5]因此，在借鑒公司治理結(jié)構(gòu)制度和非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)時(shí)，要充分考慮到公益事業(yè)組織作為公立公法人的內(nèi)在屬性。

二、公共機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的基本模式

目前我國(guó)未實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，其法人治理采取的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制和職代會(huì)監(jiān)督制；而在已實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位中，法人治理制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制和職代會(huì)監(jiān)督制與董事會(huì)決策下的經(jīng)營(yíng)管理者執(zhí)行制和監(jiān)事會(huì)監(jiān)督制的混合。[6]公益事業(yè)單位要構(gòu)建新的與其組織特征相一致并能充分保障其職能發(fā)揮的新型的治理結(jié)構(gòu)，可以借鑒國(guó)際上公立公共機(jī)構(gòu)法人治理模式的有益經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前各國(guó)公立公共機(jī)構(gòu)所采用的法人治理模式體現(xiàn)出三大基本類型。[7]

（一）“執(zhí)行負(fù)責(zé)人”模式

即實(shí)行所謂一人治理，以德國(guó)為典型。常見(jiàn)的做法是任命一個(gè)負(fù)全責(zé)總長(zhǎng)，代表機(jī)構(gòu)管理外部事務(wù)和公共事務(wù)；并任命一位高級(jí)副總長(zhǎng)，負(fù)責(zé)內(nèi)部的管理事務(wù)。該模式主要廣泛應(yīng)用于部門代理機(jī)構(gòu)，且都有明確的層級(jí)組織。[8]

（二）“管理委員會(huì)+執(zhí)行負(fù)責(zé)人”模式

該模式以英國(guó)非政府部門公共實(shí)體②為典型。管理委員會(huì)的成員由非政府公共實(shí)體主管部門的部長(zhǎng)任命，由一位主席和一些非執(zhí)行成員組成，多數(shù)為兼職，不取報(bào)酬。管理委員會(huì)的主要職責(zé)包括：監(jiān)督非政府公共實(shí)體依法履行職責(zé)；合法使用資金；制定戰(zhàn)略、計(jì)劃和政策；支持、推動(dòng)主要政策、目標(biāo)的落實(shí)；保證始終遵循法人治理的最高標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行負(fù)責(zé)人受管理委員會(huì)的委托，對(duì)非政府公共實(shí)體進(jìn)行全面管理，包括組織管理、人員雇用、財(cái)務(wù)使用、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、規(guī)章制度和職工升遷等。[8]

（三）“理事會(huì)+執(zhí)行負(fù)責(zé)人”模式

該模式是國(guó)外公共機(jī)構(gòu)最普遍的做法。絕大多數(shù)國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)都設(shè)立理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，執(zhí)行負(fù)責(zé)人及其管理團(tuán)隊(duì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。理事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)重大問(wèn)題和政策做出決定，如戰(zhàn)略規(guī)劃、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、主要人事安排以及管理人員薪酬等；執(zhí)行負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)在日常工作中貫徹理事會(huì)的意志和意圖，溝通機(jī)構(gòu)內(nèi)外聯(lián)系。理事會(huì)成員和執(zhí)行負(fù)責(zé)人一般都由政府或者政府主管部門任命或者確認(rèn)。[7]

三、現(xiàn)代公益事業(yè)組織法人治理模式的選擇

“執(zhí)行負(fù)責(zé)人”模式簡(jiǎn)單易行，適合規(guī)模小、人員少、提供具體服務(wù)的基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)?！肮芾砦瘑T會(huì)+執(zhí)行負(fù)責(zé)人”模式可以發(fā)揮管理負(fù)責(zé)人的主導(dǎo)型，又有利于對(duì)該機(jī)構(gòu)的控制，適合部門代理機(jī)構(gòu)采用。而現(xiàn)代公益事業(yè)組織由于其職能范圍的廣泛性、組織地位的獨(dú)立性以及行為目標(biāo)的公共性，適宜采用“理事會(huì)+執(zhí)行負(fù)責(zé)人”的法人治理結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，作為大學(xué)治理模式重要改革試點(diǎn)的南方科技大學(xué)所采用的就是“理事會(huì)+行政負(fù)責(zé)人”③[9]的法人治理結(jié)構(gòu)模式?！袄硎聲?huì)+執(zhí)行負(fù)責(zé)人”法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，重大事項(xiàng)應(yīng)由理事會(huì)決定。①考慮到政府舉辦的公益事業(yè)組織資產(chǎn)關(guān)系的特殊性，其理事會(huì)應(yīng)由出資人代表、業(yè)內(nèi)專家、消費(fèi)者代表、職工代表等人員組成。其中，出資人代表由直接管理公益事業(yè)組織國(guó)有資產(chǎn)的單位委派，經(jīng)過(guò)公示后任命；業(yè)內(nèi)專家由公益事業(yè)組織行業(yè)主管部門在征求消費(fèi)者的意見(jiàn)后聘任；消費(fèi)者代表由公益事業(yè)組織服務(wù)范圍內(nèi)的消費(fèi)者推舉；職工代表則由公益事業(yè)組織職工代表大會(huì)采用無(wú)記名投票方式選舉。

現(xiàn)代公益事業(yè)組織執(zhí)行負(fù)責(zé)人由理事會(huì)向社會(huì)公開(kāi)招聘，并向理事會(huì)負(fù)責(zé)。執(zhí)行負(fù)責(zé)人主持事業(yè)單位的日常管理工作，組織實(shí)施理事會(huì)決議，享有用人權(quán)等，負(fù)責(zé)在工資總額內(nèi)決定員工的工資。執(zhí)行負(fù)責(zé)人的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)在規(guī)范現(xiàn)代公益事業(yè)組織的法律法規(guī)或章程中規(guī)定。監(jiān)事會(huì)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者代表和職工代表組成。除現(xiàn)代公益事業(yè)組織員工擔(dān)任的理事和監(jiān)事外，其他理事和監(jiān)事都應(yīng)該是義務(wù)的，不得在現(xiàn)代公益事業(yè)組織內(nèi)部領(lǐng)取任何形式的報(bào)酬。理事會(huì)是在法律上對(duì)組織負(fù)有最終責(zé)任的機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。理事會(huì)的作用發(fā)揮離不開(kāi)專門委員會(huì)，理事會(huì)要設(shè)立如提名、薪酬與考核、戰(zhàn)略發(fā)展、審計(jì)等專門委員會(huì)，為理事會(huì)提供咨詢建議和決策備選方案。其中，提名委員會(huì)主要負(fù)責(zé)提出理事的資格，與舉辦單位、出資人、員工代表、公民代表等方面協(xié)商理事和專門委員會(huì)人選；薪酬與考核委員會(huì)主要對(duì)管理層的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，提出激勵(lì)或減薪的建議；戰(zhàn)略發(fā)展委員會(huì)主要負(fù)責(zé)提出發(fā)展方向和戰(zhàn)略、基本政策等；審計(jì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)選聘獨(dú)立審計(jì)人，檢查獨(dú)立審計(jì)人的工作，確保財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。根據(jù)理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的不同關(guān)系，審計(jì)委員會(huì)可以設(shè)在理事會(huì)，也可能設(shè)在監(jiān)事會(huì)。②執(zhí)行負(fù)責(zé)人或執(zhí)行層是治理結(jié)構(gòu)的核心，有研究已經(jīng)證實(shí)，雖然所有的因素對(duì)一個(gè)公益性醫(yī)院的成功都發(fā)揮著作用，但是執(zhí)行負(fù)責(zé)人的作用則是關(guān)鍵性的。[10]

四、現(xiàn)代公益事業(yè)組織利益相關(guān)人參與的共同治理框架

從共同治理的角度來(lái)講，法人治理結(jié)構(gòu)不僅包括所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，不僅包括內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，還包括法人與利益相關(guān)人之間的關(guān)系以及外部監(jiān)督機(jī)制。[4]利益相關(guān)人的概念很多，絕大部分對(duì)利益相關(guān)人的研究主要是從公司治理的角度來(lái)理解的，最基本的理解為：利益相關(guān)人是“所有受公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響或影響公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人或社會(huì)團(tuán)體”[12]，或者被界定為“那些沒(méi)有其支持，組織便不復(fù)存在的各種集團(tuán)”[13]。對(duì)于現(xiàn)代公益事業(yè)組織，利益相關(guān)人是與其行為發(fā)生直接關(guān)系，或者受到其行為影響的社會(huì)主體。前者如出資人①[14]、員工、債權(quán)人、服務(wù)對(duì)象等，后者如社區(qū)、政府主管部門、新聞媒體等。

從公司治理的角度而言，關(guān)注利益相關(guān)人的利益最終是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。而對(duì)于現(xiàn)代公益事業(yè)法人，資金、資源來(lái)自于公有財(cái)產(chǎn)，它們承擔(dān)著一定的公共職能和社會(huì)公共責(zé)任，更有必要注重利益相關(guān)人的利益，接受來(lái)自于社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，從理論上來(lái)說(shuō)，舉辦公益事業(yè)既然是為促進(jìn)社會(huì)公益，那自然應(yīng)將服務(wù)對(duì)象的偏好置于首位，而出資人的偏好也應(yīng)以此為前提。但在現(xiàn)實(shí)中，公益事業(yè)單位作用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，雖然消費(fèi)者面臨的不是完全壟斷的供給格局，但競(jìng)爭(zhēng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私人產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化領(lǐng)域，這就導(dǎo)致了消費(fèi)者往往是產(chǎn)品和服務(wù)的被動(dòng)接受者，公益事業(yè)單位的出資人或管理者有可能在很大程度上根據(jù)自身判斷和偏好來(lái)提供公共品，尤其是在這些產(chǎn)品所涉及的服務(wù)對(duì)象較少時(shí)，這樣單方面的判斷或偏好甚至?xí)c服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求相背離。另外，雖然政府是名義上的出資人，但終極出資人或委托者是公共財(cái)政收入的來(lái)源——納稅人，而納稅人不僅是終極出資人，在很大程度上也是公益事業(yè)單位的服務(wù)對(duì)象，有權(quán)對(duì)公益事業(yè)單位的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，而他們的意見(jiàn)與偏好很可能會(huì)與政府管理部門和直接受益人有明顯偏差。此外，公益事業(yè)法人理事會(huì)成員、管理者、甚至事業(yè)單位外部的社區(qū)居民等都會(huì)對(duì)公益事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生重要影響。因此，對(duì)于現(xiàn)代公益事業(yè)組織，建立一個(gè)由利益相關(guān)人充分參與的法人共同治理架構(gòu)是必要也是必須的。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳婷婷.論事業(yè)單位改革的方向及路徑選 擇[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）：50-52.

[2]馬俊駒，余延滿.民法原論（上）[M].北京：法 律出版杜，1998:166.

[3]金錦萍.非營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京： 北京大學(xué)出版社，2005:35.

[4]鄧國(guó)勝，等.事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)與績(jī)效評(píng)估 [M].北京：北京大學(xué)出版社，2008:60-65.

[5]趙錕.事業(yè)單位法人治理機(jī)制研究[D].北京： 中國(guó)政法大學(xué)，2011.

[6]傅爾基.探索現(xiàn)代事業(yè)制度：推進(jìn)行政性社 會(huì)公益事業(yè)單位改革[M]//上海市經(jīng)濟(jì)學(xué) 會(huì).上海市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年刊2004，上海： 上海人民出版社，2004：299.

[7]左然.中國(guó)現(xiàn)代事業(yè)制度建構(gòu)綱要——事業(yè)單位改革的方向、目標(biāo)模式及路徑選擇 [M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2009：182-185.

[8]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理： 代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體[M].國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)事業(yè)單位改革研 究課題組，譯.北京：中信出版社，2004：116,270-275.

[9]南方科技大學(xué)管理暫行辦法（深圳市人民政府令第231號(hào)）（2011- 05-24）[2012-01-06].深圳市政府網(wǎng)站，http://www.sz.gov.cn/ zfgb/2011/gb746/201106/t20110607_1663413.htm.

[10]Richard J. Umbdenstock， CHE， President-elect and Chief Ope- rating Officer， American Hospital Association， Washington，D.C. in his Practitioner Application[J].Journal of Healthcare Manage- ment 51:6 November/December 2000， p.390.

[11]Thomas Hladik et al.非營(yíng)利組織理事會(huì)和治理（VBNK Boards and Governance）[M]//溫洛克民間組織能力開(kāi)發(fā)項(xiàng)目參考資 料系列之二：國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的非營(yíng)利組織理事會(huì)：供中國(guó)非營(yíng)利 組織參考的框架，北京：溫洛克民間組織能力開(kāi)發(fā)項(xiàng)目， 2005：18-21.

[12]李維安.中國(guó)公司治理原則與國(guó)際比較[M].北京：中國(guó)財(cái)政 經(jīng)濟(jì)出版社，2001：150-160.

[13]劉俊海.公司的社會(huì)責(zé)任[M].北京：法律出版社，1999：36.

[14]中國(guó)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)法定化改革課題研究報(bào)告[R].http://www. ier.org.cn/review/10.html.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]