農村社會養老保險制度建設中的政府責任研究

宋洋

摘 要： 由于我國城鄉分割的二元社會經濟結構的客觀存在，由此形成了二元社會保障體系。相對于較為全面的城市養老保障體系而言，在我國大多數農村地區，目前多數農村人口仍然依賴傳統的家庭養老模式，農村居民從制度中得到的養老保障待遇幾乎沒有，其主要根源在于：農村養老保險作為一種社會保險，政府并沒有真正地參與并承擔相應的社會責任。建立新型農村社會養老保險制度的戰略思路之一就是明確其中的政府責任，并履行其應盡的職責。

關鍵詞： 老農保； 新農保； 政府缺位

中圖分類號： D632文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0047-05

The Study on Government Responsibility in Chinas Rural Social Old-age Insurance System

SONG Yang

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： As Chinas dual urban-rural socio-economic structure exists， thus forming a dual social security system. Compared to a more comprehensive urban old-age insurance system， in Chinas vast rural areas， the majority of the rural population still rely on the traditional family supporting old-age pattern， the main cause is： Rural old-age insurance being as a form of social insurance， the government has not really involved and taken social responsibility correspondingly. Founding a new type of rural social endowment insurance system is one of the strategic thoughts and makes clear the governments responsibility， and to perform their duties.

Key words： rural social old-age insurance； new-pattern rural social old-age insurance； the absence of government responsibility

在我國二元社會保障體系中，政府在城鄉社會保障制度中承擔的責任完全不同。著名社會保障專家鄭功成曾指出：政府有義務根據國家財力和社會發展水平來推進社會保障建設，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴以存在的基礎[1]。我國的城市社會養老保險事務基本完全由政府承擔，而通過對農村社會養老保險制度建設中政府責任承擔現狀的分析，不難發現，在當前條件下，政府責任的缺位仍是我國農村社會養老保險制度建設滯后的主要原因，主要表現在制度設計、財政責任、立法責任等方面的政府缺位。

一、農村社會養老保險制度設計存在缺陷

農村社會養老保險的可持續發展需要多方面的政策支撐，而我國農村社會養老保險制度建設滯后的首要原因即制度設計不足，“老農保”和“新農保”制度設計存在的缺陷可概括如下：

（一）“老農保”制度設計存在的缺陷

1． “資金個人交納為主、集體補助為輔、國家予以政策撫持”[2]的三方負擔原則設計不足。農村社會養老保險作為一項全國性的公共養老金制度，其供給必然以政府為主。根據《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），三方負擔原則中的“集體補助為輔和國家予以政策撫持”是以當地集體經濟發展為前提的。然而，由于當時條件下我國大多數農村地區農民收入水平普遍較低，集體經濟實力亦有限，這一籌資原則的設計本身就存在缺陷，使“老農保”制度的三方負擔原則難以得到保證。制度設計缺陷使“老農保”主要靠農民個人繳費，集體補助亦無穩定保障，而政府未提供任何補助，“國家予以政策撫持”基本成為一句空話，制度設計難以體現“公共養老金制度”的特點，因而無法在制度實施中落到實處。正是由于三方負擔原則中“國家予以政策撫持”的設計不到位，最終導致“老農保”制度難以維系，而以失敗告終。

2． “老農保”交費與給付水平設計過低，缺乏相應的調整機制。根據《基本方案》規定，農村社會養老保險“月交費標準設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同的地區以及鄉鎮、村、企業和投保人選擇”[2]。雖然“老農保”的交費標準是根據制度設計時的經濟水平設定的，但隨著農村經濟發展和農民消費水平的提高，實際操作中交費與給付水平卻未作相應的調整，導致交費標準極低，保險費積累太少。例如，1998年59.8萬參保人領取了養老金，人均約42元/年，月均僅有3.5元[3]，如此低的養老金標準顯然難以起到真正的養老保障作用、維持參保者的老年基本生活，使得農民缺乏參保的積極性。鑒于“老農保”在制度設計等方面存在的一系列問題，1999年國務院開始對其進行整頓和清理，至此，“老農保”作為一項統一的制度安排已不復存在[4]17。

（二）“新農保”制度設計存在的缺陷

從2002年開始，我國農村社會養老保險工作進入了探索建立新型農村社會養老保險制度的新階段。“新農保”吸取了“老農保”在上述制度設計方面的教訓，但在相關制度銜接設計上仍存在缺陷。由于制度設計時只是單純地從“新農保”制度的建立與健全等角度進行考慮，制定政策方案時并沒有涉及到今后完善過程中可能面臨的問題，尤其是對未來如何與“老農保”及“城保”制度進行銜接等方面設計不足。

1． “新農保”與“老農保”制度銜接設計存在缺陷。在“新農保”與“老農保”制度的銜接方面，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號，以下簡稱《指導意見》）中僅提出“原來已開展以個人繳費為主、完全個人賬戶農村社會養老保險（以下稱老農保）的地區，要在妥善處理老農保基金債權問題的基礎上，做好與新農保制度銜接。在新農保試點地區，凡已參加了老農保、年滿60周歲且已領取老農保養老金的參保人，可直接享受新農保基礎養老金；對已參加老農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，應將老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，按新農保的繳費標準繼續繳費，待符合規定條件時享受相應待遇”[5]。由于新老農保制度實施時社會經濟發展水平差異較大，導致參保的繳費標準和基數等方面相差數十倍甚至上百倍，而制度設計中卻并未對新老農保待遇標準等調整比率做出適當的規定，因此單純地將“老農保”個人賬戶資金并入“新農保”個人賬戶而未制定相應的調整辦法，則可能會損害一部分農民的切身利益。

2． “新農保”與“城保”及其他養老保險制度銜接設計存在缺陷。在“新農保”與“城保”等制度銜接方面，《指導意見》中僅提出“新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，由人力資源社會保障部會同財政部制定”[5]，但至今有關部門尚未出臺具體辦法并提出合理的轉移與接續機制。當前隨著我國工業化、城市化進程的不斷加快，會有相當一部分農村居民由于享受了“被征地農民社會保障、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農村最低生活保障等”[6]待遇而參加“城保”，因此，必須在不損害農村居民切身利益的原則下，妥善做好新農保與這些制度、政策的銜接設計，否則“新農保”制度設計的不足將為我國建立城鄉一體化社會養老保險體系帶來不利影響。

二、農村社會養老保險制度建設中政府財政責任缺位

社會保障是社會穩定發展的“安全網”，以及市場經濟平穩發展的“調節器”。從理論上說，社會保障作為一項特殊的產品，兼具有私人產品和公共產品的屬性，其中公共產品的屬性則更為突出[7]。正因為社會保障具有如此強烈的外部性，其中，社會養老保險作為社會保障體系的重要組成部分，亦是應由政府來提供并承擔財政責任的全民性公共產品，必然覆蓋包括城市、農村居民在內的全體國民[8]。因而，農村社會養老保險作為中國社會保障體系的重要內容和薄弱環節之一，政府有義務來建立與完善農村社會養老保險，其建立與完善也必須由政府主導并提供資金支持。

（一）“老農保”制度建設中政府財政責任的缺位

從全國范圍來看，就我國農村現實情況而言，由于農民收入水平過低，并且絕大部分地區農村集體經濟尚不具備雄厚的經濟實力，無法成為穩定的繳費主體，因此，根據“資金個人交納為主、集體補助為輔、國家予以政策撫持”[2]的三方籌資原則，“老農保”制度的順利實施必須由政府承擔相應的財政支持責任，“國家予以政策撫持”亦必須落到實處，而不能淪為一句空話。然而，在實踐過程中，由于政府財政責任的缺位，“老農保”“社會保險”的性質并不明確，當地方集體經濟實力不強時，“老農保”資金的主要來源是農民個人交納，實際上演變為農民的個人儲蓄保險，而國家并未提供財政資金補貼，最終導致“老農保”因缺乏財政支持而難以為繼。

（二）“新農保”制度建設中政府財政責任的缺位

近年來我國“新農保”制度建設的經驗也表明，如果缺少政府的財政支持，農村社會養老保險事業則會遇到種種障礙和困難。例如2002年國家同時開始進行“新農保”制度和“新農合”制度的試點及推廣工作，其中由于各級政府兌現了相應的財政補貼責任，目前“新農合”進展比較順利，而同樣于2002年開展的“新農保”試點工作則由于政府財政責任的缺位進展極為緩慢。截至2010年底，全國新型農村合作醫療參合人口數達8.36億人，參合率為96.3%；而同期全國參加新型農村養老保險的人數僅為10277萬人，僅占農村總人口的15.2%[9]。2010年度“新農合”籌資總額達1308.3億元，人均籌資156.6元，全國新農合基金財政支出達1187.8億元，補償支出受益10.87億人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863萬農民領取了養老金，僅覆蓋參保人數的27.9%，全年共支付養老金200億元[9]，尚不足財政對“新農合”基金支出1187.8億元的17%。①通過上面的對比可以發現，政府財政責任的缺位無疑是“新農保”制度發展緩慢的根本原因，正是由于政府未能像對“新農合”那樣為“新農保”提供應有的財政支持，從而造成兩種制度的發展情況差異如此巨大。

此外，與城鎮社會養老保險制度相比，政府在農村社會養老保險制度建設中財政責任缺位則更加嚴重。雖然城鎮社會養老保險制度由國家、企業和個人共同承擔繳費責任，但其中最重要的特點則是政府財政兜底，實際上政府每年有大量財政資金用于補貼城鎮養老保險，具體情況如表1所示。例如，2008年社會保障支出占財政總支出的比例約為10.9%，其中絕大部分支出亦用于城鎮基本養老保險。全國城鎮基本養老保險基金支出共7390億元，其中各級財政補貼基本養老保險基金達1437億元[11]，財政補貼占基金支出總額的比重達20%，而財政全年共支付農村社會養老金僅僅56.8億元[11]，財政在農村社會養老保險中的支出總額尚不足城鎮養老保險基金補貼的4%，甚至還不到社會保障總支出的1%；而2009年社會保障支出占財政總支出的比例僅為9.97%，甚至與前五年平均水平相比仍下降了大約1%，全年城鎮基本養老保險基金總支出8894億元，其中各級財政補貼基本養老保險基金共計1646億元[9]，財政補貼占基金支出總額的比重為18.5%，而財政全年共支付農村養老保險金僅僅76億元[9]，財政在農村社會養老保險中的支出總額仍不足城鎮養老保險基金補貼的5%，甚至也不到社會保障總支出的1%。通過上述分析，與城鎮社會養老保險制度相比，政府在農村社會養老保險制度建設中的財政責任嚴重缺失。

三、農村社會養老保險制度建設中政府立法責任缺位

從西方各國的經驗來看，社會養老保障制度的制定和實施無一不是以立法的形式來體現的，無論是1935年美國出臺的《社會保障法案》，還是1971年日本政府頒布的《農業者年金基本法》等，都不斷推動這些國家的養老保障事業向法制化和規范化方向發展。通過建立健全完善的法律體系來保證社會保障制度的規范和穩定發展，在制度推行之前立法先行。對制度的實施做出明確規定，才能使社會保障制度從一開始就有法可依、有章可循，其中，農村社會養老保險制度的順利實施和穩定發展也必然由國家立法來保障。

然而，就我國農村社會養老保險制度建設的現狀而言，無論是“老農保”還是“新農保”制度的實施，政府在其中的立法責任均始終缺位，由此導致農村社會養老保險制度的推進缺乏基本的法律依據和根本的法律保障。例如，我國直到1992年才有民政部頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案》，2009年國務院也僅下發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，迄今為止我國還沒有一部單獨的《農村社會保障法》或相關的《農村養老保險法》。立法的缺失使農村社會養老保險中的政府責任、基金籌集與管理、農民享受的待遇標準等沒有具體的規范[13]，并給農村社會養老保險制度建設帶來相應的問題，諸如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不一致，保障管理的隨意性和盲目性等[14]。

在我國社會主義市場經濟條件下，當前農村社會養老保險制度建設嚴重滯后于經濟與社會發展，原因雖是多方面的，如農村經濟發展落后使其缺乏經濟基礎，相關法律的欠缺使其實施缺乏約束力，農民濃厚的養兒防老情結使其發展缺乏內在動力等等[15]；但政府對農村社會養老保險責任承擔的缺位無疑是農村社會養老保險制度建設薄弱的主要原因。

四、農村社會養老保險制度建設中政府責任缺位的原因分析

政府在制度設計、財政責任、立法責任等方面缺位現象的產生，除受到當時社會經濟條件的客觀影響外，還有如下三方面主要原因：

（一）認識上的偏差——對傳統養老保障功能的弱化趨勢認識不足

我國是一個傳統的農業大國，家庭養老即“養兒防老”和土地養老是我國數千年來解決農民養老問題的主要方式，無論在過去、現在甚至未來，在農村養老保障體系中這種傳統的養老保障方式都將繼續發揮無可替代的作用。然而，改革開放以來，由于我國農村的社會經濟狀況發生了巨大變化，特別是隨著老齡化現象的出現，農村老年人口的比重不斷擴大，而推行計劃生育政策亦使家庭結構日益小型化，子女的贍養負擔越來越重；同時由于工業化、城市化進程的逐步加快和戶籍制度的松動，農村青壯年剩余勞動力不斷向城市轉移[16]，傳統的“養兒防老”等方式不斷受到巨大的沖擊，并進而對農村養老問題提出了新的挑戰。在此背景下，由于政府的認識理念仍不到位，在探索建立農村社會養老保險制度的過程中政府責任仍長期缺位。

基于上述分析，由于認識上的偏差，政府對傳統養老保障功能弱化的趨勢缺乏正確合理的認識和預期，主要受以下兩方面的影響：一是受傳統觀念的影響，政府仍將傳統的家庭養老和土地養老視為農村養老保障的必然方式，即使在家庭養老保障功能日益弱化的背景下，政府依然長期忽視農村社會養老保險工作，對其責任承擔的力度亦明顯不足，由此導致農村社會養老保險事業并未取得較大進展；二是受傳統計劃經濟時期思維模式的影響，政府認為城市居民靠工資生活，僅需要承擔城市干部、職工等的養老保險責任；而農民靠土地生活，政府認為國家已經給農民一份土地，并通過土地制度、戶籍制度將農村剩余勞動力留在農村，“農民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經濟社會急劇變革中的基本穩定。”[17]

（二）實踐上的偏差——受長期存在的“重城市、輕農村”政策影響

新中國成立以來，國家為擺脫貧困、實現現代化建設，“重城輕鄉、重工輕農”的政策一直被長期奉行，各級政府在思想上也相應形成“重城市，輕農村”、“重居民，輕農民”的觀念，缺乏城鄉社會保障體系全面統籌、可持續發展的意識，客觀上強化了城鄉二元社會保障體制，導致城鄉之間的差距越來越大。尤其在城鄉社會養老保險制度的差異中，“重城市、輕農村”政策的影響表現則更為明顯，兩種制度模式的具體差異見表2。

如表2所示，根據“國家、企業、個人共同承擔”的三方負擔原則，政府為保證城鎮居民獲得基本的養老保障，如城市養老保險基金“收不抵支”時，政府會提供必要的財政“兜底”。然而，與“城保”相比，政府并未對“農保”給予應有的支持及財政補貼，導致“老農保”最終演變為農民個人的儲蓄積累，并未體現社會保險的互助共濟功能、為農民提供最基本的養老保障；同樣地，與“城保”相比，盡管各級財政對“新農保”進行了不同程度的補貼，但仍存在水平低、范圍窄等問題。在“新農保”試點中，雖然國務院發布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中規定，“中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”[18]，但上述政府補貼也僅針對少數試點地區，并未覆蓋到絕大部分農民。

簡言之，相對于政府在城市養老保障體系中承擔的責任而言，由于長期以來受“重城市，輕農村”、“重居民，輕農民”政策的影響，因而導致政府責任在農村社會養老保險制度建設中長期缺位，使城鄉社會養老保險制度的差異日益明顯，不僅沒有縮小城鄉差距，反而進一步擴大了城鄉之間的貧富差距。

（三）“政府財力不足”——政府財政責任缺位的直接理由

在我國農村社會養老保險制度實踐的過程中，財政資金的籌措機制和財政的支持能力是政府承擔農村社會養老保險責任的前提保障，一直以來，政府財政責任缺位的直接理由是“政府財力不足”。然而，無論從農村社會養老保險制度建立的國內外實踐，還是我國財政收支情況來看，“政府財力不足”的理由并不充分。

作為全國性的公共產品，農村社會養老保險的供給本應以中央財政為主、地方財政為輔。然而，我國的情況卻恰恰相反，在農村社會養老保險制度建設中，地方政府不得不在其中承擔主要責任。一方面，1994年我國實行分稅制改革以來，出現了財權過度集中到中央，事權過度下移至地方的現象。隨著對政府公共服務職能的強化和大量基礎設施的建設，導致基層政府的財力需求和負債率均不斷提高。另一方面，地方政府財力隨著農業稅的取消更為短缺。，因此，許多地方政府將“財力不足”作為“新農保”制度建設中政府財政責任缺位的直接理由。事實上，即使部分地方政府財力有限，中央政府已積聚起巨大的財力，通過中央財政的轉移支付，也可為各地農村社會養老保險工作提供必要的財政補貼。近幾年，中央財政連年大幅增收，中央財政收入占財政總收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承擔這份責任。而在我國農村社會養老保險制度的實踐過程中，中央政府的財政補貼責任卻長期缺位，“政府財力不足”的理由已顯得越來越不充分。

綜上所述，在當前農村社會養老保險制度建設中政府責任的缺位已極大地制約了農村社會養老保險事業的發展。正是由于政府責任缺失導致“農保”制度建設不盡如人意，建立由政府支持的農村基本養老保險制度，是解決中國農民養老問題的一種最為有效的途徑[19]。因此，在農村社會發展的新形勢下，建立與之相適應的新型農村社會養老保險制度的戰略思路之一就是明確其中的政府責任，政府在這一過程中應當積極主導，并履行其應盡的職責。

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[責任編輯、校對：任山慶]