公用事業市場化產權模式構建

豐云

摘要：公用事業市場化改革中的產權制度安排，一直是理論界關注的熱點，同時也是公用事業市場化改革中分歧最大的問題。從國內外關于公用事業產權改革的現狀及成敗看，產權私有化任其發展會導致非常危險的結果。既要保證公用事業的公共利益，又要保證市場化改革的效率，這是公用事業產權改革的基本原則與目標。

關鍵詞：公用事業；市場化；產權模式

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：A文章編號：1003－3890(2012)02－0030－05

市政公用事業市場化改革全面啟動以來，很多城市都進行了有益的探索和實踐。公用事業的產品市場、資本市場以及人力資源市場等各種要素的市場化程度己大大提高，唯獨難以啟動的是產權市場，爭議比較大的就是產權改革問題，因為產權涉及到生產關系的最根本的部分。

一、產權在公用事業市場化改革中的重要性

公用事業市場化改革的目的在于引入競爭，發揮市場配置資源的優勢作用，而市場經濟是交換經濟，交換的前提是健全的產權制度，因為產權制度是規范市場經濟中財產關系，約束經濟行為，維護市場秩序的法權工具。競爭是市場的基礎，產權是競爭的基礎，所以，產權改革應是公用事業市場化改革的基礎之基礎。公用事業走向市場后，要求公用事業的產權是明晰的，必須得到有力地保護。反之，產權制度不健全，必將導致對公有資源占有、使用、處分和治理的混亂。曾轟動一時的我國公用事業市場化改革雖取得了一定的成績，但并沒有取得預期的令人滿意的成效，特別是近幾年來改革的低效率卻表現得越來越明顯，信息不對稱、代理人的道德風險問題依然存在。產生這些問題的原因是多方面的，但根源在于產權關系模糊、產權效率低下，市場化改革后市場經濟所要求的產權明晰的目標并未真正實現。

二、國內外公用事業市場化改革現有產權模式

(一)我國公用事業市場化產權改革現狀

地方政府對公用事業市場化改革中的產權制度進行了一定的探索，主要有三種模式：

1政府單一產權模式。少數地方政府害怕公用事業市場化改革后會使政府失去控制能力，失去既得利益，對市場化改革持抵觸情緒，仍希望沿襲傳統的事業單位體制，因此，公用事業仍堅持的是政府投資、政府所有、政府生產、政府管理的傳統模式。這種公用事業傳統產權模式可以減輕價格上漲的壓力，降低服務收費和規制成本，但缺點在于：單一的產權和經營權模式導致了政府壟斷生產、壟斷經營，同時也會出現資金短缺、經營效率低下、管理不到位等問題，而且，這種產權模式下，政府實際同時扮演了公用事業的所有者與經營者雙重角色，這又帶來了政企不分、權限不清、職責不明、公共資源浪費以及尋租等問題。

2企業單一產權模式。有些地方政府在公用事業市場化改革中卻熱衷將公用事業產權轉讓于私人企業手中，徐宗威認為這種現象的產生主要有三個方面的原因：一是中央有政策，強調該退的要退出來，抓大放小，改變國有經濟一統天下的局面；二是地方有需要，城市建設發展很快，需要建設資金；三是企業有要求。在這種背景下，公用事業市場化似

2德國的社區公有制模式。20世紀90年代，德國按照歐盟的“統一部署”，對公用事業進行了大規模改革，但與英國的私有化及法國的特許經營不同，德國改革的重點是放開市場、促進競爭、改善管理。德國經濟與勞動部官員稱，推動私有化不是目的，改革是要讓客戶有更多選擇，并使服務價格更具競爭性。而且為確保職工權益和公共服務的質量，德國政府根據社區民意和職工意愿對公用事業采取分步推進而不是一次性私有化的方式，對私營資本進入公用事業領域也有所限制，如，德國政府規定污水處理量的私有化份額不得超過49.9％。故而，改革之后。取代政府主導德國公用事業的不是私有企業，而是社區公有企業。如：供熱行業，完全由市政府(或社區)所有的企業492家，占72％的市場份額。

3英國的全面私有化模式。20世紀80年代撒切爾夫人執政后，為提高公用事業效率和解決政府財政短缺，英國政府從電信產業開始，對市政公用事業進行民營化改革。1984年，民營化浪潮席卷了整個公用事業，涉及部門非常廣，從郵政到鐵路，從電信到燃氣，從電力到自來水，這些關系國計民生的公用事業都進行了徹底的民營化改革，甚至部分政府業務，如：文具、公務產品、電腦中心等，也出售給了私人部門。英國私有化實踐中，雖然取得了許多顯著成績，但由于種種原因，私有化規模過大，政府規制不到位，公共服務質量下降，公共利益得不到保護，群眾不滿意度增加，如：英國鐵路“網運分離”后出現了兩次重大列車事故以及線路公司的財務危機、倫敦地鐵工人前后經歷了五次大的罷工等問題。

因此，從國際經驗看，公用事業市場化改革中。城市公用事業的產權也不是全部私有，有一多半國家仍然保持公用事業國家投資、國家所有、國家控股，即使是私有化，也導致了很多問題，如英國。乎和政府退出公用事業劃上了等號：有些地方政府認為市場化改革就是甩包袱，因而簡單地將國有資產和國有股權“一賣了之”；有些地方把關不嚴，特許經營門檻設置低，使一些投機企業乘機而入。總之，產權私有改革有可能減輕政府融資壓力，提高企業積極性，但導致了公共資產流失，使政府控制力明顯下降，帶來價格上漲和服務質量下降等問題，難以保障公共利益和公共安全。

3政企混合產權模式。還有些地方政府為了解決融資難的問題，將公用事業的一部分產權賣給投資者套現，但又受懼于相關法律規定或憚于投資運營風險，政府又保留了另一部分的產權。這種混合產權模式下，有些公共服務的產權是難以在政府和企業之間界定清楚的，而且政府作為公用事業部分產權的所有者，同時扮演著“裁判員”和“運動員”雙重角色，存在明顯的監管主體和被監管者的角色沖突，而非公有產權又難以得到政府有效規制，所以，上海濟邦咨詢公司總經理張燎認為，部分在產權完全政府所有和完全非公擁有這兩者之間，所有權的混合擁有其實是最難運作的一種選擇。

可見，公用事業市場化中產權制度設計，很難有“最優”方案：政府產權出讓，就會產生公共利益和公共安全方面的危險；如果不出讓產權，則會出現愈演愈烈的負擔加重和資源浪費。一方面是“政府失靈”，一方面是“市場失靈”，而混合產權則更容易導致產權關系不清，合作治理也難以實現效益最優。

(二)國外公用事業市場化產權改革經驗

國外關于公用事業市場化中的產權制度安排，主要有以下幾種典型模式：

1法國的特許經營模式。法國是在保留公用事業產權公有的前提下，通過特許經營的方式，把公用事業的經營權授予企業，從而將公用事業的建設、經營與企業的市場行為結合在一起。獲得特許經營權的企業具有獨立法人資格，按照市場機制的要求獨立經營，自負盈虧。同時，法國在實行特許經營過程中，為了保證公用事業公有產權性質，一方面，不管