行政補償制度的健全與完善

王太高

在征地補償中，長期以來，只有土地所有權人才被認為是被征收人，這使得廣大農民這個土地的真正使用者在土地征收中始終處于被動地位，沒有任何參與權和話語權，其土地利益往往得不到重視和保障。因此，在完善我國征地補償制度過程中，應當高度重視并切實保障農民作為集體土地使用權人的利益。

行政補償是與行政賠償相對應的法律制度，是指國家對行政主體（主要是行政機關）不法行為造成相對人的權益損害予以填補的制度。我國目前的行政補償制度散見于單行的法律、法規中，2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，“要建立健全行政補償制度”，“完善并嚴格執行行政賠償和補償制度。”這表明，建立和健全行政補償制度已經納入了我國法治政府建設的基本框架，并成為我國全面推進依法行政的重要任務之一。

行政補償制度的建立與發展現狀

1950年制定的《城市郊區土地改革條例》第九條規定，“國家為市政建設或其他需要征用私人所有的農業用地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民給予適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償。”這是新中國最早的行政補償制度。2004年修改后的《憲法》第十條、第十三條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體土地、公民的私有財產“實行征收或者征用并給予補償。”憲法的這一規定為我國在新的歷史時期建立與完善行政補償制度奠定了堅實的基礎。從現有的法律規定來看，我國行政補償制度主要有征收補償、征用補償和行政活動調整補償等三種類型。

征收補償是指國家基于公共利益的需要依法強制取得公民、法人或者其他組織財產權時而為的補償。由于征收客體及征收方式的差異，這種類型的行政補償在實踐中又有三種表現形式：一是征收集體土地所有權的補償。《土地管理法》第四十七條第一款規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”；二是征收城市房屋的補償。《城市房地產管理法》第六條規定，“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”國務院為此專門出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）；三是準征收補償，即沒有正式的征收行為，但公民、法人或者其他組織的財產權因國家公權力的行使而受到侵害時的補償。例如，為了保護生態環境，我國當下實行嚴格的森林采伐限額制度，這樣一來許多集體所有的林木，以及公民個人承包國家或集體荒山種植的林木，盡管其所有權仍然得到法律認可和保護，但處分權卻受到了限制甚至喪失，這就是準征收，國家對此也要給予相應的補償。

征用補償是指國家基于公共利益的需要強制使用公民、法人或者其他組織的財產權時而為的補償。例如，《突發事件應對法》第十二條規定，“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”其他如《人民警察法》、《國家安全法》等等，都有類似的規定。

行政活動調整的補償與公法上的信賴保護原則有關，是指國家對公民、法人或者其他組織因信賴公權力行為所造成的損害而給予的補償。例如，《行政許可法》第八條第二款規定，“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”在此基礎上，《綱要》將其拓展到全部行政活動中，即“行政機關……因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”

行政補償制度存在的主要問題

上述法律規定在保障相對人合法權益方面已經發揮了非常重要的作用，但是對照“國家尊重和保障人權”的憲法原則，現實中的行政補償制度還有不小差距，存在的問題主要有：

公共利益內涵不清，外延過于寬泛，往往導致征收權的濫用。依現代法治理念，公民合法的財產權受法律保護，不受侵犯。因此，從國家的角度看，公權力侵害相對人財產權的行為之所以能夠被視為合法的，是因為出于公共利益的需要；站在相對人的立場上，個人之所以要忍受國家的這種侵害，同樣與公共利益需要有關。實踐中，無論是國家征收集體土地，還是征收城市中個人或單位的房屋，抑或是行政機關單方面地撤回或變更已經生效的行政行為，都必須立足于公共利益的需要，否則就不具有合法性，所謂的行政補償也無從談起。可見，明晰公共利益的內涵與外延是行政補償的前提和基礎。而現實情況是，我國立法普遍并未對公共利益這個范疇作出界定。以征收補償為例，2004年修改后的《土地管理法》、2007年頒布的《物權法》均沒有對公共利益作出說明，這就使得在土地征收實踐中，作為征收人的政府和被征收人的農民都不重視對公共利益進行論證，現實中土地征收的泛濫與矛盾沖突大多與此有關。《征收與補償條例》是個例外，其在第八條以列舉的方式對公共利益的需要進行規定，并肯定法律、法規可以對其他公共利益需要作出新的規定，但是從實踐來看，該條例卻未將國家機關建設用地這個世界范圍內當然的公共利益需要納入列舉的范圍。此種狀況非但不能說明我國的國家機關建設用地不是公共利益需要因而不會啟動征收程序，相反卻說明我們的立法對于公共利益外延界定不清，說明在我國征收實踐中對公共利益的認定相當隨意，普遍存在著征收權行使不規范的情形。

補償的范圍過于狹窄，遺漏了許多應當補償的情形。例如，在我國農村實行土地承包經營的情況下，對集體土地的征收不僅涉及到所有權人的利益，而且也影響到承包相應土地的農民個體利益。然而按照《土地管理法》第四十七條的規定，土地征收補償中并不包括對承包經營權等用益物權的補償；在城市房屋征收補償中，誰都清楚地知道，征收的目的不是地上的房屋而是借道房屋拆遷獲取其下的土地使用權，但是《征收與補償條例》第十七條以窮盡列舉的方式（即列舉后不設概括兜規定）將補償的范圍限定為被征收房屋價值的補償，搬遷、臨時安置的補償，停產停業損失的補償等三種，根本沒有涉及到對房屋所有權人依法享有的國有土地使用權的補償；而在征用補償中，多數情形只是規定對征用造成損失的補償，至于對征用行為本身是否補償常常語焉不詳。

補償的標準不明確，導致補償的結果缺乏公正性。在行政補償的法律規定中，有相當數量的立法表述是“合理補償”、“適當補償”、“相應補償”、“依法補償”、“依照國家有關規定給予補償”，甚至就是“補償”二字，這種不確定法律概念使得權益受損人往往得不到充分或公正補償。例如，《野生動物保護法》規定，對保護野生動物所遭受的損失，由“當地政府給予補償”。但在云南西雙版納亞洲象自然保護區，保護區民眾得到的補償額占損失量始終不足10%；而治沙英雄石光銀，其在上世紀80年代承包了荒地植樹造林，等到林木成材時卻因“三北防護林”建設而一顆也不能砍伐，其巨額投資補償至今也沒有說法。即使是征地補償、城市房屋征收補償制度列舉了部分應當予以補償的對象，但是補償的標準仍嫌模糊、抽象。以土地補償費為例，雖然《土地管理法》第四十七條確立了“產值倍數法”這種頗具操作性的規定，但是這種只考慮被征收土地用途的“一刀切”作法，既無法反映地區經濟發展水平、人均耕地面積、土地位置等影響土地價值的因素，也不能體現同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現差別的真實價值。從實踐來看，由于補償什么、如何補償的法律用語不明確、不統一，直接導致了是否補償、補償多少的隨意性，甚至干脆就是政府單方面說了算。顯然，這種隨意補償既不利于私人合法權益的保障，客觀上也催生了行政補償中的不平等現象。

過于單一的補償方式不利于保護相對人的合法權益，尤其是無法保證失地農民的生活水準不因征收而降低。在征地補償中，安置補償因時代的變遷已經退出歷史舞臺，給付金錢成了征地補償的主要方式。面對經濟社會迅猛發展的現實，特別是我國農民生存能力普遍低下且缺乏充分社會保障，這種“絕賣”式的補償或許可以帶來農民的一時“富裕”，卻無法保證被征地農民及其后代維持原有的生活水平。

健全與完善我國行政補償制度的基本思路

行政補償是一項極為重要的國家責任，對于人權保障意義重大，在法治和憲政建設中具有重要地位。為了促進我國行政補償的完善，推動行政補償統一立法的進程，應當重視并著重解決以下幾方面的問題：

規范并限定公共利益范圍。無論是征收補償、征用補償，還是行政活動調整的補償，作為補償的原因行為必須源于公共利益的目的。因此，嚴格公共利益的范圍就成了健全和完善行政補償制度、保障相對人合法權益的首要問題。然而公共利益作為一個不確定法律概念，抽象而難以明確定義，因此立法在規范公共利益問題上應當獨辟蹊徑。參酌域外的經驗，理論界已經形成了以下兩點共識：一是對公共利益進行類型化列舉，通過類型化的方式使得公共利益在行政和司法實踐中具有可操作性，一方面可以指引征收等行為的規劃和啟動，同時也能防止個別地方政府以公共利益為名濫用征收權。需要指出的是，由于公共利益的外延非常廣泛，因此類型化的重點應當主要針對土地征收和房屋征收，并且不應當寄望某一部法律對全部公共利益類型進行列舉。也就是說，相關法律如《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等應根據其調整對象分別作出有針對性的規定，并盡量避免遺漏該領域的重要事項。二是完善公共利益的程序保障機制。說到底，公共利益所體現的是一種價值追求，因此將抽象的價值問題轉換為技術性的程序問題，尤其是在公共利益這種價值判斷發生爭議時，將其納入程序控制的范疇，借助于程序的客觀性、公開性，讓爭議的利益相關方廣泛而充分地參與，增進彼此的理解、認可并形成共識，無疑有助于緩和與化解沖突。因此，對于那些不在立法列舉范圍內的公共利益需要，應當通過制度化的公眾協商參與機制，直至將爭議提交法院，借助司法程序加以判斷和認定。

擴大行政補償的范圍，尤其是在征地補償和房屋拆遷補償中，要重視對土地使用權人用益物權的補償。在征地補償中，長期以來，只有土地所有權人才被認為是被征收人，這使得廣大農民這個土地的真正使用者在土地征收中始終處于被動地位，沒有任何參與權和話語權，其土地利益往往得不到重視和保障。因此，在完善我國征地補償制度過程中，應當高度重視并切實保障農民作為集體土地使用權人的利益。事實上，《土地管理法》并非無視被征地農民的權益保障問題，如該法第四十六條規定，“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”這里的使用權人當然包括作為土地承包經營權人的農民。然而，該規定在隨后的第四十七條有關補償范圍的規定中卻被忽視了。值得注意的是，《物權法》第一百三十二條強調“土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償”，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也要求，“賦予農民更加充分而有保障的土地經營權，現有土地承包關系要穩定并長久不變”，并強調征地活動“不得損害農民土地承包權益”。這就是說，承包經營權是一項長期穩定的物權，因此農民作為承包經營權人當然而且必須作為被征收人對待并給予相應的補償。同樣的道理，在城市房屋征收中，只有重視對房屋產權人依法享有的土地使用權補償,才能保證被拆遷人的生活水準不因拆遷而降低。雖然該補償涉及到土地“溢價”歸公還是歸私的認識分歧，世界各國的做法亦不完全相同，但是倘若完全無視被征收人用益物權的存在，顯然是片面的。

明確規定行政補償原則，重視該原則對補償活動的規范和統領。從世界范圍來看，行政補償原則有全面補償、合理補償、公正補償等等。鑒于我國的實際情況，應當確立全面補償的原則，并以被征收人生活水平不因征收而降低為底線。因為在征地或房屋征收中，“原物權人不是只轉移權利，與物權不可分離的物上固有負擔，須隨物權的轉移而轉移。固有負擔實際上是物權人對他人特定義務，不能允許以物權轉移規避物權人應盡的義務。”所以，征收補償的實質就是新的物權承受人所接轉的義務，這種義務當然包含著維持被征收人現有的生活水平。對此，立法及黨的文件也不回避。例如，《物權法》第四十二條規定，征地補償應當“保障被征地農民的生活”，“征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。而十七屆三中全會的《決定》亦提出，要“按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”由于補償實際上是征收、征用或者撤回、變更行政行為合法有效的構成要件之一，因此不僅征收補償，而且在征用補償、行政活動調整補償中也應當堅持全面補償的原則，才能最大限度遏制行政機關發動征收、征用或者調整行政活動的沖動，才能真正保障相對人的合法權益，并保證相對人生活水平不會因此而降低。

在金錢補償的基礎上，探索多樣化的行政補償方式。毫無疑問，以金錢來補償受害人所遭受的損害具有相當的合理性，特別是對于征用和行政活動調整補償更是如此。但是在征收補償中，單一的金錢補償在某種程度上已經造成了失地農民成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”人員。事實上，早在1950年代我國土地征收補償就已經確立了土地調換、安置、給付金錢等多樣化的補償方式，因此行政補償立法應當在明確多樣化補償方式原則規定的基礎上，支持并給予實踐創新的空間，以保證被征收人的正常生活不受影響和降低。

完善與行政補償有關的救濟機制建設，保障利益相關方在行政補償中的訴權。作為行政補償的原因行為，無論是征收、征用還是行政活動的調整，都是行政權的行使，利益相關方對此若有不同意見依法應當享有當然的訴權，這是現代法治的題中之義。然而《行政復議法》第三十條規定，對土地征收的行政復議決定為最終裁決，這實際堵塞了公民試圖尋求司法救濟的通道；而《土地管理法》規定，對補償標準的爭議要先由縣級以上地方政府協調，協調不成再報批準征地機關裁決，這里雖未否認公民的訴權，但是繁瑣的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做選擇。因此，在健全和完善行政補償制度的過程中，必須對這種不利于保障相對人合法權益的制度予以調整和改革。（作者為南京大學法學院教授、博導）