城鎮化進程中保障性住房供給研究

李曼音 侯妍妍

【摘要】近年來河北省以廉租房為主逐步推進了保障房建設，同時仍存在分配不公、騙保、廉租房配租率低、居民整體能力弱等問題。要想解決河北省在保障住房供給中存在的問題，并完善住房保障制度，需要以理論為支撐，進一步加大供給力度、擴大保障范圍，因地制宜地制定一套適合地方實際的、具有可操作性的、分層次的住房保障體系。

【關鍵詞】保障性住房供給廉租房經濟適用房保障范圍

隨著經濟迅速發展，城市化進程加快，國民收入逐步增加，收入差距也日益拉大，工業化、城市化引發的人口大規模單向流動和高度聚集加劇了住房困難，加之住房價格的飛速上漲，使得住房保障工作的必要性和重要性日益加大。所以，在城鎮化進程不斷加快的影響下，調整住房保障對象、擴大住房保障范圍、完善住房保障制度迫在眉睫。這需要我們科學合理地界定住房保障對象、保障范圍和保障性住房的供應量。

以河北省為例，由于目前河北省收入結構是寶塔型，中低收入和低收入者占的比重較大，塔身中等收入次之，高收入群體處于塔尖占極少數。河北省目前在保障性住房建設工作中強化制度執行，保證規劃落實。現已初步構建起廉租房和公共租賃房為主體、經濟適用房和限價商品房為輔助的保障體系，保障對象也由低收入家庭逐步向中等偏下收入家庭等“夾心層”擴展。

河北省保障型住房供給的現狀

河北省委、省政府近年來高度重視民生問題，在推進住房保障制度改革、不斷提高住房保障能力上發揮了積極作用，逐步建立了適應省情的住房保障模式。據報道稱：“2010年全省為7.16萬戶城市低收入家庭提供廉租住房保障，新增保障戶數4萬戶，新增實物配租6500多戶；全年發放住房補貼達到1.1億元，是2007年的5倍；新開工廉租住房10064套，其中竣工2030套；新開工經濟適用住房334.3萬平方米、竣工244萬平方米，為3萬多戶城市低收入家庭供應了經濟適用住房；共啟動棚戶區（危陋住宅區）改建工程107個，完成拆遷389．6萬平方米，解決了2萬戶低收人家庭的住房困難；投入改善資金3.19億元，完成改善面積519萬平方米，受益居民達到6.8萬戶。”

目前在我國，保障性住房主要包括以下幾種：廉租房、經濟適用房、公共租賃房、限價房。河北省近年來以廉租房為主逐步推進了保障房建設，主要體現在以下三方面：

一是擴大了廉租房的保障范圍。近年來，為了提高住房保障能力，河北省已經逐步建立以廉租住房為主的住房保障新模式。以石家莊為例，在石家莊市政府辦公廳在2008年下發的《城鎮低收入住房困難家庭保障工作實施方案》中就已經明確規定：自2008年起擴大城鎮廉租住房的保障范圍，保障范圍由最低收入家庭擴大到低收入家庭，且逐漸覆蓋中低收入人群。具體到享受廉租房的條件簡單且合理，三個基本條件分別為：一是石家莊市區常住戶口；二是符合石家莊市低收入家庭界定標準；三是人均住房建筑面積15平方米以下且家庭住房總建筑面積在50平方米以下。

二是提速了實物廉租住房配租。近年來針對房產市場上小戶型住房偏少、低收入家庭較難租到合適戶型的住房這一問題，河北省政府較大幅提高了廉租房實物配租比例。各地在原有的廉租房保障和管理辦法的基礎上，制定了廉租住房實物配租實施細則。據了解，目前石家莊市市區符合低收入住房困難家庭標準的應保障戶數為22213戶，2011年廉租住房實物配租房源共計5034套，分布于5個小區。政府通過在普通商品房和經濟適用住房項目中配建、集中建設、購買或租賃商品住房或存量住房等方式，加快廉租住房建設。這一舉措比較有效地解決了低收入家庭的住房問題，使低收入家庭能夠“租得上房”。

三是在一定程度上加快了經濟適用房的建設。各地要求經濟適用住房年度新開工和竣工規模分別達到本年度城鎮住宅新開工和竣工規模的10%左右。此外，為了符合低收入家庭的實際支付能力，在建設經濟適用房過程中采取了降低建設成本、執行土地劃撥、城市基礎設施配套費、政府性基金免收等等一系列的支持政策。

分析河北省保障住房供給中存在的主要問題及對策

要想解決河北省在保障住房供給中存在的問題，并完善住房保障制度，需要以理論為支撐。其中基本理論包括如下四條：

收入分配理論。在市場化分配過程中必然會產生高收入、中低收入和貧困收入階層，為住房保障制度建立的必要性提供了理論依據。隨著收入分配差距的不斷擴大，城鎮居民的貧富差距亦日益擴大，低收入、部分中等收入的人群很難具備獨立購買住房的能力，因此住房保障制度的建立和完善是對社會收入的再分配，是解決中低收入群體住房問題的主要途徑，是縮小城市貧富差距的有效途徑之一。

公平效率理論。公平效率理論即根據住房利益分配的不同模式，實現公平、效率、保障三者之間的協調統一。雖然市場競爭通過供求調節可以提高住房資源的配置效率，但是住房分配的公平是很難通過市場競爭來達到的，因此需要通過住房保障制度平衡住房分配效率和公平的矛盾。

國家干預理論。國家干預的主要目的是解決部分中低收入群體無法通過市場機制解決住房問題。以市場為主體能夠解決多數人住房問題，但同時，住房市場化不是萬能的，由于存在不完全競爭和信息壟斷，會導致住房市場的失靈，其直接后果是企業為獲取超額利潤不斷提高住宅產品的價格，因此，政府的干預非常必要。

住房過濾理論。隨著城市建設的快速發展，新建住房供應量增加，住房的質量也不斷提高，較高收入人群會追求更好的居住條件放棄現有住房，較低收入人群則會繼續使用該住房，這種“過濾”作用，反映出住房市場的變化。住房過濾理論應用體現在三個方面，即：政府直接出資建房低價出售、政府直接發放資金補貼和二者綜合使用。

結合上述理論，提出對策：

第一，要加強監督管理，杜絕騙保行為。近期媒體曝光了石家莊某廉租房小區出現大量過夜汽車的調查報告。這種現象不僅存在于石家莊也存在于其他城市。保障性住房建設應首先致力于解決中低收入且住房困難家庭的居住問題，在保障性住房建設的規劃實施中，由于統計住房檔案及家庭收入的數據比較困難，對進城務工人員家庭情況的調查統計更難以準確，基層人員也缺乏科學的調查方法，致使部分統計數據失真，實際情況掌握不準確，致使很多發展規劃與實際需求出入較大，這就了造成此類監督管理漏洞。因此，保障性住房建設的首要工作就是要準確掌握申請人員的實際住房條件和家庭收入情況。另外，各個部門之間信息不聯網、共享，沒有一個完善的信息平臺，致使保障資格審查時出現一些問題。有一些地方經驗值得借鑒，例如南京市啟動的低保家庭收入核對系統，當地市住建委、人力資源和社會保障、民政、公安、稅務、住房公積金中心等部門共同開通信息比對系統數據平臺，將低保申請人員提供的資料拿到上述各相關部門的信息平臺核對，個人身份財產信息一目了然，有效杜絕了騙廉租房的行為。

第二，有必要進一步加大實物廉租房的籌集。我們要繼續貫徹執行廉租住房和經濟適用住房兩種保障方式逐步并軌的思路。由于經適房的銷售對象為低收入家庭，許多符合購買條件的人仍無力購買，這些家庭希望政府提供更多的租房補貼或廉租住房。廉租房實物配租戶數一般應達到應保障戶數的25%左右，主要面向孤老病殘等特殊困難家庭和其他急需救助家庭。然而從目前低收入家庭的實際需要來看，25%左右的實物配租率偏低，由于市場上適合低收入家庭租賃的小戶型住房較少，部分低收入家庭雖然領取了廉租住房補貼，但仍難以通過市場租到合適的住房，居住條件未得到真正改善。針對這一問題，我們應增加實物配租比例，爭取使廉租住房保障對象的實物配租率達到50%以上，籌集方式包括在普通商品住房和經濟適用住房項目配建（配建比例為1︰3）、集中建設和購買、租賃商品住房或存量住房。借助政府直接出資、政府直接發放資金補貼和二者綜合運用保障此項措施的實行。

第三，要繼續擴大保障范圍。從消費經濟學的角度看，有效需求價格是“從消費者角度出發所確定的商品價格”，是基于消費者支付能力的價格，而住房有效需求價格是“以住房作為需求對象、基于家庭住房支付能力的價格。”基于“有效需求價格的模型”可測算得到某一收入水平下的某一家庭可承受的最高住房價格，但若將模型稍作變化，即可求得某一住房價格水平下的家庭收入，此家庭收入即為住房保障的家庭收入保障線。年收入在家庭收入保障線以下的家庭，不具有住房支付能力，應當享受住房保障的相關優惠政策，以滿足其住房的需要。根據測算發現，河北省城鎮居民的住房支付能力整體較弱，且有繼續降低的趨勢。因此，以提高城鎮居民的生活質量為目標，政府需要制定并采取寬松的標準住房政策，進一步擴大住房保障范圍，真正緩解居民的住房壓力。

事實證明近年來河北省在住房保障供給上探索出了一條路徑。各地應根據住房保障政策和保障水平，因地制宜，進一步測算出實際的需求量，加大供給力度、擴大保障范圍，從而制定一套適合地方實際的、具有可操作性的、分層次的住房保障體系。（作者單位：河北行政學院；本文系2011年度河北省社會科學發展研究課題成果，課題編號：201104020）