流動人口社區化管理研究

張藝

【摘要】探索流動人口社區化管理，是創新我國流動人口服務管理機制的重大課題。當前推動流動人口社區化管理的阻礙因素包括社區行政化趨勢明顯、社區歸屬感差、經費投入不足和社區教育缺失等。在社會管理創新語境下，應重構社區服務管理職能，積極推動流動人口參與社區活動，完善社區經費保障機制，完善社區教育。

【關鍵詞】社會管理創新社區化流動人口

據第六次全國人口普查統計，2010年中國流動人口已達到2.42億。大規模人口流動為我國城鎮經濟社會發展帶來了繁榮的同時，傳統的嚴重滯后的流動人口社會服務與管理體制已不能適應這種變化，對政府社會管理和公共服務提出了嚴峻挑戰。在社會管理創新的語境下探索流動人口社區化管理，對促進流動人口社會融合具有重要的理論意義和現實意義。

流動人口社區化管理與社會融合

流動人口社區化服務管理是指在政府相關部門的領導和配合下，政府、社區居委會、其他公共組織及個人利用社區資源，依托社區組織和機構，面向流動人口提供均等化公共服務的過程。

社區化管理是為流動人口提供均等化公共服務的基本途徑。當前流動人口就業、社保、醫療、子女入學、住房保障等公共服務方面還存在供給不足、重管理輕服務等問題，各地政府在社會管理創新的大背景下著力推進流動人口公共服務均等化，破解城鄉“二元”結構難題。在現實而急迫的外來人口管理的社會需求面前，在大量社會服務、社會保障的功能下移到社區的體制現實面前，社區已成為社會管理的前沿，也是社會生活共同體建設的主陣地。①社區化管理是為流動人口提供均等化公共服務的基本途徑，將流動人口的公共服務納入城市公共服務體系，借助社區平臺在編制城市發展規劃、制定公共政策、職業培訓、勞動就業、義務教育、醫療保險等方面努力保障流動人口的合法權益，建立健全覆蓋全部實有人口的動態管理體系，逐步使流動人口享受與本地居民基本相同的均等化政策待遇，讓流動人口共享改革開發和經濟發展的成果。

社區化管理是有效管理流動人口的重要手段。20世紀90年代以來，隨著我國單位制影響的逐漸式微和社區建設運動的興起，原有的以“單位”為基礎的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的流動人口匯聚到城市社區，伴隨而來的是更多的社會管理和公共服務事項沉淀到社區，社區日益成為社會建設的著力點和黨在基層執政的支撐點。社區化管理模式的運行讓流動人口進入到城市社區中成為社區居民的一員，享受流入地市民待遇，在地方政府的積極引導和幫助下參與社區生活，參加社區活動，融入社區組織，最終實現流動人口組織化管理。

社區化管理是實現流動人口社會融合的重要途徑。社會融合是個體和個體之間、不同群體之間、不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構筑良性和諧社會為目標。②在當前流動人口社會管理體制下，流動人口面臨著制度上的社會排斥，主要是政府制定的相關制度和政策，如戶籍制度、就業制度、社會保障制度、醫療制度、教育制度等。實現流動人口社會融合，應從制度和管理體制上進行改革推進流動人口社區化管理，賦予社區基層組織更多的流動人口服務管理職能，增進本地居民與流動人口之間的溝通與了解，才能使城市流動人口實現與原有的社會心理逐漸分割，逐漸被城市化或市民化。

推進流動人口社區化管理的阻礙因素分析

當前我國社區發展并不完善，導致我國流動人口難以享受到流入地政府供給的公共服務。

社區行政化趨勢明顯：社區基層組織定位不準。社區居委會是基層群眾實施自我教育、自我管理、自我服務的群眾性組織，但在實際操作過程中，仍然存在較濃的行政色彩。當前社區基層組織實際上是政府的準下屬機構，存在嚴重的行政化傾向。社區事實上是被視為一種行政執行工具，它從組織、人員到工作、項目以及資金籌募和資源配置，統統由政府機構說了算。③基層政府將社區自治組織當成政府部門的下屬單位，是社區基層組織定位不準的具體體現，是導致社區組織行政化的根本原因。

社區歸屬感差：流動人口社區參與不足。社區基層組織是居民的自治組織，由居民選舉產生，并對居民負責。但是，當前的現狀是流動人口在社區中的歸屬感差。社區工作按照管理的對象可以分為兩個方面，一是為本地居民提供公共服務；一是加強對流動人口的防范和管理，以治安和計劃生育工作為主。流動人口和當地居民被人為地置于對立狀態。社區作為本地居民和流動人口共同居住和相互交往的場所，未能形成一種非制度化的、具有社會情感支持和特殊主義取向的互動關系，反而因制度的區別對待和本地居民的排斥而演變為“二元社區”，④從而為流動人口的社會融合設置了難以逾越的非制度性鴻溝。

社區經費投入不足：流動人口所需公共服務短缺。按照我國財稅制度，當前社區提供的公共服務基本上是由地方政府財政承擔。因此，為了盡量減少地方基本公共服務支出，地方政府往往將公共服務地方化，由此導致了公共服務的地方保護主義。從整體上而言，我國當前政府公共服務整體呈現出“總體水平偏低、發展不平衡、效率低水平趨同”的基本特征。流動人口由于其分散性和組織化程度低，缺乏代表自身利益的組織，其利益要求往往得不到流入地政府的重視。因此，流動人口在流入地社區中迫切需要享有的諸如子女義務教育、就業、勞動保障、醫療等公共服務十分短缺，嚴重阻礙了城市化進程和流動人口社會融合。

社區教育缺失：流動人口素質提升缺乏渠道。當前大多數流動人口來自于經濟社會較為落后的農村地區，在進入城市務工中面臨著職業、生活方式、社會交往關系等一系列的轉變和適應。很多進入城市中工作生活的流動人口，由于自身文化素質較低，社會生活圈子相對較為封閉，其人際關系大多還是停留在傳統的血緣和地緣關系方面，日常交往的人群主要是老鄉、親戚等。社區教育的缺失，使流動人口在城市中缺乏提升自身文化素質，改變原有生活方式及重構與城市社區居民之間社會關系網絡的渠道，阻礙了流動人口對于城市社區的歸屬感和認同感培育。

社會管理創新語境下流動人口社區化管理的對策研究

重構社區流動人口服務管理職能，構建社區層面的屬地化管理體系。目前我國流動人口管理體制中最大的問題，就是社區在流動人口管理體系中的缺位。社會管理創新背景下流動人口社會管理體制的改革，必須突出社區的主體性地位，重構社區流動人口服務管理職能，構建社區層面的屬地化管理體系。一是要強化流動人口的日常管理，主要包括流動人口的基本信息登記、證件的發放、核查等，對證件辦理不齊的流動人口進行勸導，并建立與相關行政管理部門的信息溝通。二是重構流動人口的社區服務職能。流動人口在“社會人”向“社區人”轉變過程中，政府應改變觀念，強化屬地服務意識，為流動人口提供均等化公共服務。以流動人口在流入地工作生活中存在的種種困難出發，社區應積極整合就業、社會保障、民政、計生、工商等部門資源，為流動人口提供“一站式”服務。

創新社區管理體制，積極推動流動人口參與社區活動。一方面政府應轉變職能，按照“政社分開”的原則理順政府與社區的關系，使政府行政和社區民主自治有效結合、協調發展。另一方面，社區自治組織應不斷拓寬服務領域，切實承擔起為社區居民提供公共服務的職責。流動人口社區化管理的核心是參與。社區組織應賦予流動人口參與管理公共事務的權利，將流動人口納入社區日常服務和管理范圍，做到與本社區居民同對待、同服務、同管理。

完善社區經費保障機制，健全社區服務多元化投入機制。加大對社區的經費投入，是完善社區服務管理機制，實現流動人口社區化管理的基本保障。社區流動人口服務管理的經費保障工作，應堅持從實際出發、合理充足、保障的原則，將社區辦公經費、社區工作人員崗位補貼、社會保險、社區基礎設施建設、社區信息化網絡建設等社區專項經費按照財權和事權劃分相應納入政府財政預算，并隨著經濟發展和社區工作需要相應增加。另外，應積極探索建立政府、企業、社會共同參與的社區服務多元化投入機制。

完善社區教育，不斷提升流動人口素質。由于流動人口突出的流動性特點，居住地點的不固定使他們在傳統正規教育框架內難于接受教育。社區教育應充分利用社區教育資源，對流動人口開展多種多樣的教育課程，開設內容靈活多樣，符合社會發展需要，采取寓教于樂的方式，以科學文化知識、法律常識、勞動技能、生活常識為主，課堂教育與課外教育相結合,并且建立相應的激勵機制,積極鼓勵社區流動人口參加社區教育。（作者單位：江西警察學院治安系；本文系公安部軟科學課題“中部崛起背景下流動人口服務管理機制創新”的階段性成果之一，課題編號：2011LLYJJXST095）

注釋

①王志強，郝安振：“社區已成社會管理前沿，服務均等化維護社區穩定”，《半月談》，2011年第6期。

②任遠，鄔民樂：“城市流動人口的社會融合：文獻述評”，《人口研究》，2006年第3期。

③楊團：《社區公共服務論析》，北京：華夏出版社，2002年，第1頁。

④羅黎：“基于社區參與的外來人口管理模式研究”，《廈門大學碩士論文》，2008年，第25頁。