涉農專項資金審計調查方法體系構建

王金華,田麗開,張霞,劉俊賢,邢大為

摘 要：涉農專項資金的使用情況是全國人民關心的焦點問題。涉農專項資金管理和使用中存在很多問題：項目主管單位直接擠占挪用專項資金；項目主管單位與有關資金使用單位串通，弄虛作假騙取上級專項資金；截留挪用、私設“小金庫”，用于單位的不正當開支等。這就給各級審計人員提出了一些須要深入思考的現實問題，其中如何搞好涉農專項資金審計調查、構建較全面的涉農專項資金審計調查方法體系顯得尤為關鍵。弄清涉農專項資金審計調查的含義、涉農專項資金審計調查與審計的不同之處、涉農專項資金使用階段審計調查方法體系具有重要現實意義。

關鍵詞：涉農專項資金；審計調查；走訪座談法；問卷調查法

中圖分類號:F239.6 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）02-0138-03

毛澤東提出，把1961年作為實事求是年，而實事求是首先就要調查研究。1961年成為一個調查年，大興調查研究之風。現在中央再次重申深入實際、調查研究，意義非凡，中央領導帶頭調研，記者亦走基層深入農村采訪。2010年中央一號文件提出，將繼續加大對農業農村的資金投入力度，完善農業補貼制度。涉農專項資金管理和使用中存在很多問題：項目主管單位直接擠占挪用專項資金；項目主管單位與有關資金使用單位串通，弄虛作假騙取上級專項資金；部分或全部截留挪用、私設“小金庫”，用于單位的不正當開支等。這就給各級審計人員提出了一個須要深入思考的現實問題：如何保障國家各種涉農專項資金落到實處，并發揮效益。加大對涉農專項資金的審計監督，規范涉農專項資金的管理和使用，是擺在各級審計機關面前的一項迫切任務。如何高效實現審計調查目標，取得良好的審計調查效果，需要認真研究高效的審計調查方法。

一、涉農專項資金審計調查的含義

涉農專項資金是指國家各級財政投入、金融機構貸款與各方援助投入的，用于發展農業生產、建設農村設施、保障農民生活等的各類專款專用的資金。涉農專項資金可包括預算內、外涉農專項資金，政策性涉農專項貸款及外資，例如農田水利建設基金、扶貧資金、緊急救災資金等。涉農專項資金不包括農民個人、農村集體組織和其他社會組織投入農業的以短期盈利為目的各種資金。涉農專項資金的使用情況對農村經濟發展和農業財源建設的影響很大。如汶川地震災后救助資金的使用情況是國家及社會各界普遍關注的問題。

關于涉農專項資金審計調查的含義，目前學者們還沒有明確給出。筆者認為，如果站在國家審計機關的角度， 涉農專項資金審計調查應是指審計機關依照法律和相關制度規定運用相關手段、方法，對于與涉農專項資金有關的特定事項的合法性、合規性、真實性及效益性，在深入開展審計工作之前進行動態監督，并向有關部門、資金投入地等進行專門的考查、了解的活動。涉農專項資金審計調查的時間切入點應位于涉農專項資金審計之前，側重于防范風險、揭示問題與給出合理化建議。搞好涉農專項資金審前調查，可以提高審計工作效率、節約審計資源，是保證審計機關審計目標實現的首要環節。

涉農專項資金審計調查可以迅速反映涉農專項資金不合理、不合法的問題，深刻剖析問題的原因，提出合理化建議，對被調查單位好的做法和經驗進行總結，為領導的決策提供依據。

二、涉農專項資金審計調查與審計的不同之處

（一）目的不同

一般審計是針對某個單位或行業財政財務收支的真實、合法及效益性的確認和評價。而專項資金審計調查是對經濟生活中存在的突出問題或一些方針政策的實施情況開展有針對性的調查，目標更加單一。

（二）程序相對簡化

相對于一般審計，專項資金審計調查程序更簡化，效率相對更高。一是通知書在實施審計調查前送達被調查單位即可，沒有提前3日送達的要求；二是根據工作需要決定，可以向或不向被調查單位征求意見；三是無須向被調查單位出具審計決定書。

（三）起點層次更高

財政部、財政廳與國家計劃委員會等部門是涉農專項資金的上級管理部門。審計署或審計廳是涉農專項資金審計調查的主管單位，進行涉農專項資金的審計調查緊密依據國家相關政策，起點層次比常規審計高。

（四）監督范圍更廣泛

涉農專項資金的籌措、下撥與使用經歷很多環節，涉及多級政府與多級建設單位，而審計機關由于受人力、財力與物力資源的限制，對于與涉農專項資金審計有關單位的全面深入的審計監督能力有限。涉農專項資金審計調查與審計相比，產生的調查成本相對較低，在投入相等的人、財、物的前提下，審計調查的范圍更加廣泛，調查內容也更多一些。當發現需要進行深入審計的問題時，才有必要啟動審計程序。

審計機關通過涉農專項資金審計調查，可較全面地掌握涉農專項資金劃撥、使用與決算等全過程的各類違規違紀問題和管理制度上的缺陷信息，以便及時采取審計措施。

（五）服務咨詢職能增強

審計機關雖然是依法進行財政經濟監督的行政部門，但也應注重服務咨詢的職能。審計調查所提供的與涉農專項資金有關的信息宏觀性、政策性更強，可以更好地為地方涉農管理者提供指導，幫助被調查單位加強涉農內部審計，從而促進涉農專項資金使用效益的提高。同時，對于被調查的個體，審計調查人員可從體制上、管理上等深層次方面提出有利于被調查個體的建議。

科學的審計調查方法是調查結果高效準確的重要保證。無論調查方法還是審計方法，都是用來為完成調查任務服務的。雖然，調查方法與審計方法既有聯系又有區別，但在實際工作中，為了加大專項調查的深度和可信度，往往兩者結合運用。

三、 涉農專項資金使用階段審計調查方法體系

審計調查人員在涉農專項資金使用階段的審計調查主要針對資金的到位情況、使用情況及監控措施等內容開展審計調查工作。

（一）突擊審核法

突擊審核法是審計調查人員在不事先通知被調查單位的前提下，臨時查詢相關賬戶金額，驗證資金是否按期到位和使用情況的方法。這種方法取得的證據真實可靠。但審核工作可能遇到阻撓。審核的書面資料包括財務資料及相關的計劃、批復、預決算及合同等資料，看是否存在自相矛盾、虛假不實的問題。

（二）交錯審計調查法

交錯審計調查法是指上級審計機關、地方審計機關與各有關部門交叉查、上查下與平級查，從而獲得審計調查證據的方法。也可采用異地審計機關相互協作的方法。在涉農專項資金審計調查中，一些項目經常涉及到不同的省、市的單位或個人，這就給審計查證工作造成了困難，因而可以采用委托異地審計機關協助查證的辦法，解決委托審計機關面臨的經費不足、力量不足與審計時間緊迫等問題，也能從源頭上查清問題的來龍去脈。這種方法能及時有效揭示相關問題，但各單位協調配合性不強。

（三）實地察看或盤點

實地察看是指審計人員有目的性、有計劃性的直接到現場觀察被調查的對象，通過從而獲得第一手資料的方法。多數農業項目，有實物表現形態，通過直觀簡單的方法便可以印證。比如，水利工程項目、造林項目、良種繁育項目等等，深入現場，實地察看，就可以發現一些疑點和問題，特別能核實項目的真實程度。在實物是否確實存在、數量是否相符、所指物是否系項目期內購置（察看成新度）、工程地點是否屬項目區規定的范圍等方面予以觀察認定，要求審計人員細心觀察、處處留意、敏銳思考，從事物的表象中發現和分析存在的問題。實地盤點是指對被審計單位各項財產物資進行實地核實，以確定其數量及其金額等實際狀況，借以證實有關實物賬戶的余額是否真實、正確，從中收集實物證據的一種方法。通過多年來的審計監督和其他檢查，農業資金的管理趨向規范，但被審計單位作假的手段也更加隱蔽和高明，單從賬面未能發現真正的問題，往往是賬實不符，需要采取盤存核實的方法。

（四）函詢法

函詢法是根據審計調查的具體需要，設計出已定格式的函件寄給有關單位和人員，根據對方的回答來獲取有關資料，或對某些問題予以證實的一種查詢方法。譬如債權債務的真實性，可以通過函詢核實被查單位債權債務有沒有虛構債權債務達到某種目的的情況。如果一一都由查賬人員親自到他方所在地核實取證，一般是難以辦到的。因為，核實取證所需的人力、財力常常較大，一般難以承受。實際上，只要對方確定存在，與被查單位不存在串通舞弊的可能，且雙方不存在極強的依賴關系，則由他方按照查賬人員的要求回答的信函，其證據效用同查賬人員親臨現場獲取的證據材料的效用是相當的。因此，函詢在查賬過程中被經常采用，對證實某些問題極為有效。

（五）走訪座談法

走訪座談法是由審計人員直接同被調查單位有關人員進行走訪座談，座談時要有不同層次的人員參加，注意廣泛聽取意見。實踐證明召開座談會時要注意參加座談會人員的相關性，即要盡可能地讓那些知情的領導和相關工作人員到會，以便全面真實地反映情況，增強座談會的效果。還有個別走訪調查法，這主要是對那些不宜公開或只涉及必須個別了解和核實的有關事項。個別調查時應有兩個以上調查人員在場并作好詳細記錄。這種方法獲得的證據或信息更貼近實際，具有建設性。但證據或信息可能帶有個人偏好和主觀性。

農業資金惠及廣大農民，效果如何，群眾最有發言權，特別是近年來出臺的直補政策，如對種糧農民補貼資金、大型農機補貼資金等等，受益的都是農戶個人，需要審計人員到群眾中去，傾聽農民朋友的意見。可以采取入戶走訪、開座談會、發放調查表、要求基層組織寫專題報告等形式了解民情民意，搜集調查證據。

（六）問卷調查法

問卷調查法是審計調查人員根據調查事項的目標，制定調查問卷，由被調查對象按調查問卷所列的問題進行回答，取得所需審計信息資料的方式。問卷的方式有設問式和表格式兩種。設問式就是將想要了解的調查事項內容，以提問的方式列出來，由被調查者口頭或書面回答。表格式就是將調查事項內容確定為若干個可以量化的指標或有關事項，由被調查者據實填寫或選擇。審計調查人員在應用問卷調查取證時，要注意問卷調查設計表述清楚。運用這種方法時，要求調查設問簡短明了、清楚準確、易被理解、易于回答及說明問題。

（七）動態監控法

動態監控法指審計調查人員對重點涉農項目的資金使用情況，進行實時監督控制的方法。審計調查人員應對重大涉農項目經費的提取和使用情況實現全程監督，實時動態監控。在對資金管理使用進行審計調查的同時，特別不能忽視的是，對于工程質量及其保障措施的嚴格評估，及時揭露個別工程管理人員、質量監管人員的違規腐敗行為，避免付出慘痛的生命代價。這種方法能及時獲取調查證據和相關問題信息。但會花費較多的審計資源，增加審計成本。

（八）咨詢服務法

咨詢服務法是審計調查人員解答被審計調查單位管理上的疑問，向被審計單位提供合理化建議的方法。調查涉農專項資金管理是否嚴格執行有關規定。審計調查人員如果發現基層單位由于能力有限，存在管理上的缺陷等，針對出現的問題癥結所在，分析存在問題的原因，從機制、體制與管理等各個方面提出切實可行的審計建議，引導有關單位加以改進。對一些超出被審計單位本身權限，但又實實在在影響到被審計單位各個方面的機制、體制的問題，應積極向上級反映，提出切合實際的改進建議。

涉農專項資金使用階段審計調查方法體系如圖1所示。

圖1 涉農專項資金使用階段審計調查方法體系

四、運用好涉農專項資金審計調查方法的建議

（一）做好涉農專項資金審計調查準備工作

第一， 擬訂審計調查方案，確定調查的重點與難點。調查了解清楚本次審計調查涉及哪些單位和個人，這主要根據資金流轉過程了解清楚資金由誰撥付、由誰管理、由誰使用以及有無專業監督部門。其中，應把影響農業經濟發展、影響民生的問題作為審計調查的重點。第二，組建審計調查小組，配備有經驗的、與涉農項目有關的不同專業背景的審計人員，如工程、財務等。 第三，落實審計調查支持條件。如撥付調查經費、提供交通工具等。

（二）熟悉有關法律法規

專項審計調查是一項政策性較強的工作，所涉及的事項大都有嚴格的法律法規所約束，基本有一套系統、完善的法律法規體系。審計實施前審計人員應先搜集好相關的法律法規，吃透其精神，以做到有的放矢。

（三）充分調動審計人員的主觀能動性

審計人員的主觀能動性在整個調查過程中至關重要，“調查研究”有徒有其表和名副其實之別，也有蜻蜓點水和求真務實之分，百姓所盼望的當然是后者。因此，調查多少、采用什么方法取決于審計組長和組員的態度，也決定了審計調查的質量。

（四）堅持眼睛向下拜群眾為師

基層和民間蘊藏著無窮的智慧與訣竅。調查活動是一個調查者與被調查者之間的互動過程。互動也就是互相影響。調查者的社會身份、思想、價值觀念以及作風態度等都會對被調查者產生影響；而被調查者的思想、情感和態度也會影響到調查者。當年毛澤東在江西省尋烏縣的調查中，“找的是一部分中級干部，一部分下級干部，一個窮秀才，一個破了產的商會會長，一個在知縣衙門管錢糧的已經失了業的小官吏。”毛澤東說，他們就是“我的可敬愛的先生，我給他們當學生是必須恭謹勤勞和采取同志態度的。”毛澤東在社會調查活動中，總是首先以自身熱情、謙恭的態度去影響被調查者。他始終把被調查者當做自己的老師。

（五）恰當選用審計調查方法

由于涉農專項資金來源渠道較多、資金投放鏈條長、影響范圍廣，涉及到各個行業各個領域，許多資金涉及到農村及千家萬戶，情況復雜。可根據不同情況采用上述各種方法并搞好結合，同時要充分運用現代計算機技術、相關軟件進行數據分析。

總之，涉農專項資金審計調查是一個理論性和實踐性都較強的工作，要取得良好的審計調查效果，必須做好調查前的準備工作，有良好的工作作風和態度，根據不同項目的實際情況采取恰當的審計調查方法。

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[責任編輯 高惠琦]