對農村宅基地制度改革的幾點思考

張德

在中國城市化進程中，農村建設用地管理混亂頗受社會各界詬病，其中尤以農村宅基地權屬、權能不清最讓基層政府和基層干部頭痛。各種改革模式幾乎都不同程度地招來爭議，盡管各地改革模式的內容不盡相同，但這些改革幾乎都是以農村宅基地資源配置方式市場化為取向。那么，為什么人們對農村宅基地制度改革方向的認識如此一致，而改革的實踐還走走停停呢？筆者認為，其重要原因在于，人們對中國城市化進程中農村宅基地的功能變遷的必然性和必要性仍缺乏充分認識。

農村宅基地功能發生變遷

此處所稱的農村宅基地功能變遷是指，隨著中國現代化進程的加速，農村宅基地在社會經濟生活中所發揮的作用正在潛移默化地發生變化，逐步由過去的保障性功能向資產性功能轉變。在計劃經濟時期以及改革開放前期，由于市場發育受到限制或因市場發育還不夠成熟，農村宅基地本應有的商品屬性或財產屬性被掩蓋，農村宅基地對農民來說基本上就是一種生活保障資料，當初國家法律之所以規定要給農村居民依其農村集體經濟組織(社區)成員身份分配一份宅基地，其最主要目的也不過就是要保障農村居民“居者有其屋”——當然這并不排除其立法精神中的其他考慮，比如保護耕地和糧食安全等。但隨著中國市場化的深入，農村宅基地的社會商品屬性和對其占用者的財產屬性逐步凸顯出來，它的價值實現和價值增值的要求日益強烈，農村宅基地所固有的資產功能已經遮掩不住了。農村宅基地的這種功能變遷不是偶然的，它是中國經濟社會發展的必然。

中國特色的社會主義道路決定了中國社會的變遷方向就是市場化、工業化、城市化和農業現代化，改革開放這么多年的主要目的之一就是為了實現這“四化”。這“四化”的核心是市場化。市場的本質是交換，也就是說市場化要求以市場交換的方式配置資源，土地作為重要的生產要素也必然就有進入市場的自發要求。與市場化相伴的工業化、城市化和農業現代化不斷提速，它們對土地的需求是剛性的;需求決定供給，在市場經濟條件下，社會對某物有需求，某物就有交換價值，就意味著它具有財產屬性，它在市場上要求價值實現和價值增值的沖動就無法遏制了。據此，農村宅基地的資產功能已經逐步超越其保障功能，而隨中國經濟發展水平的提高越來越明顯地居于其功效集合中的首要地位。

中國的改革開放過程也是一個制度變遷過程，并且這一過程還將繼續。中國制度變遷的長遠目標就是要建立起與社會主義市場經濟相適應的制度體系;其最重要任務之一就是要破除城鄉二元制度結構，尋求要素市場、產品市場、財政金融、社會保障等方面的城鄉制度一體化。在此，與農村宅基地功能變遷關系最密切的有兩個方面。一是城鄉統一的土地市場制度的建立，它要求農村宅基地必須由農民的“生活保障物”逐步轉變為“市場交換物”，否則這一制度就不能完全建立起來，或者說是殘缺的。二是城鄉統一的社會保障制度的建立，它要求把農村宅基地對農民的生存保障功能剝離出來，還原農村宅基地的商品屬性或財產屬性。可見，改革的深入要求制度變遷的繼續，而制度變遷的繼續則要求農村宅基地功能變遷。

農村宅基地功能變遷被漠視的代價

如前所言，農村宅基地功能變遷已經成為事實，但我們的改革探索沒有跟上農村宅基地功能變遷的步伐，為此，我們已經付出和將要付出沉重的代價：

社會成本。現行制度規定農村宅基地可以無償取得，且無留置成本;而現實中農村宅基地的財產屬性已經凸顯，其資產功能日益發揮作用。結果一方面造成資源驚人浪費，另一方面又損害了社會秩序。一個令人尷尬的現象是，在中國的城市化進程中，城市面積不斷擴大，而農村建設占地面積也不斷擴大，城鄉兩頭共同擠占耕地。僅在1996至2006年這10年間，全國農村就增加了100萬畝建設用地，其中新增的農民住宅用地就占了約80萬畝，農村居民人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝。盡管現行法律限制農村宅基地流轉，但農村宅基地地下交易大量發生，大城市郊區“小產權房”買賣紅火，據CCTV“經濟半小時”欄目報道，“小產權房”在北京房地產市場所占比重估計在20%左右，而深圳這樣的南方發達城市的這一比重估計在40%—50%。

個人成本。現行制度限制農村宅基地流轉，使農民房產不能入市，這直接損害了農民經濟利益。全國大約有兩億農戶，保守地按戶均100平方米估算，農村也有200億平方米的房產保有量，按每平方米300元的最保守的成本價計算，那至少也有6萬億元的市場價值;如果其中的10%可用來抵押貸款，那就有6000億元的貸款進入農村。另一方面，據由國土資源部牽頭的14部委聯合執法整治領導小組于2010年5月做出的估計，全國“小產權房”面積已經達到了60億平方米;如果平均每戶以150平方米計算，那就意味著有4000萬戶城市居民的住房權益不受法律保護。不僅如此，限制農村宅基地流轉意味著減少了城市商品房用地的供給渠道，它構成了城市房價居高不下的一個因素，從總體上增加了城市居民的住房成本。

農村宅基地功能變遷與現行農村宅基地制度的沖突

造成上述種種，最根本的原因是農村宅基地功能變遷與現行農村宅基地制度的沖突。要說明這個問題，首先要搞清楚的就是現行農村宅基地制度究竟是個什么樣的制度。到目前為止，我國并沒有專門的農村宅基地制度文本;有關農村宅基地方面的一些制度規定散見于《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律規范中。概括起來，農村宅基地制度主要內涵有四個方面，即“無償取得和使用”、“限制流轉和抵押”、“面積法定”、“一戶一宅”。那么，現行制度的這些規定何以與農村宅基地的功能變遷沖突了呢?

首先，農村宅基地功能變遷與其取得及使用的無償性的沖突。現行制度脫胎于計劃經濟體制，是按計劃分配的理念將農村宅基地作為一種福利品分配給農村集體經濟組織(社區)成員，作為農村宅基地取得者的一種生活保障資料，否定它的財產屬性。而今農村宅基地的財產屬性已經愈發明顯，由此可見現行制度的滯后。

其次，農村宅基地功能變遷與其有限流動性的沖突。現行制度規定農村宅基地只能在農村集體經濟組織內部流轉，其流動性幾乎闕如。現行制度強調的是農村宅基地對農民的保障功能，把它在一定程度上視作公共品，否定其私人產品屬性，從而使農村宅基地入市交易“失去了理由”。當前的現實是，農村宅基地基于它的財產屬性凸顯，已經遏制不了它向資產功能變遷的沖動，它的私人產品屬性已經越來越明顯了。而私人產品在市場中自由流動是市場經濟題中之義。

最后，農村宅基地功能變遷與其制度供給物無限性假設的沖突。農村宅基地制度供給物就是指農村宅基地，現行制度是以這種制度可以保證農村宅基地無限供給為其制度可持續的條件。因為現行制度幾乎沒有安排農村宅基地的退出機制，且農村宅基地可以無償取得。那么，一個農村集體經濟組織(社區)內的農村宅基地存量幾乎不可能減少，因為農民們會覺得白要白不要，所以建新不拆舊，閑置現象普遍;在這種情況下，農村集體經濟組織還必須“依法”保障新增成員農村宅基地需求的不斷被滿足，這只有以資源無限性為假設前提才有可能實現。這就從根本上否定了土地資源的最原始屬性——稀缺性，它與農村宅基地市場交換價值及其資產功能的實現徹底沖突了。由此也可見，現行制度在市場經濟條件下的不可持續性。

對農村宅基地制度改革的幾點思考

農村宅基地制度改革勢在必行，那么究竟如何改革呢?

堅持正確的改革方向。從總體上看，中國各地的農村宅基地都隨市場經濟發展水平的不斷提高而正不同程度地由保障性功能向資產性功能變遷，這是事物本身發展變化的客觀必然，是不以人們的意志為轉移的;這種變遷已經與現行制度有諸多沖突，對現行制度提出挑戰，現行制度將難以為繼。那么，正確的選擇只能是使我們的制度適應農村宅基地的這種功能變遷，改革的方向只能是逐步市場化。

認清改革的關鍵環節。與農村宅基地功能變遷不相適應的最主要制度因素有兩個，一是農村宅基地取得和使用的無償性，一是農村宅基地的限制流動性;問題出在“進口無門檻，出口有柵欄”。因此，改革的最關鍵環節就是要解決這兩個問題，一是要造門檻，逐步在中國農村建立起農村宅基地有償使用制度;二是要搬柵欄，逐步放開農村宅基地的流轉限制，漸次擴大農村宅基地的流轉范圍，增強土地要素的流動性。

時間上分步實施。農村宅基地制度改革牽涉面大，若一步到位則有較大風險;因此，從時序上看，宜采取分步實施的策略。根據改革的難易程度和改革的震蕩面大小不同，筆者建議先改“進口”，后改“出口”。先推行農村宅基地有償使用制度，待農村宅基地有償使用制度框架已定，作為改革的遞進措施，再分步驟地漸次擴大農村宅基地的流轉范圍。總體上宜按大約10年的時間安排改革進度，因為按照中國現在的城市化速度推算，大約10年后的城市化率可超過60%;依照美國城市地理學家Ray M.Northam于1979年概括出的反映城市化趨勢的S型曲線，城市化率達到65%左右時將實現城市化中期階段到城市化后期階段的轉折，嗣后市場自發力量會促使城鄉融合，那么，可以想見，到了那個時候才是高程度地放開土地市場的比較合適的時機。

空間上梯度推進。一方面，從理論上講，農村宅基地功能變遷是經濟市場化、城市化所催生的，所以，一個地區的農村宅基地功能變遷的速度及程度是與該地區市場經濟發達程度和城市化水平正相關的。另一方面，從實踐上看，中國經濟發展水平的區域差異是客觀存在的，且差異比較大;不同地區的農民因其收入水平的差異對改革承受能力的大小也不一樣。因此，農村宅基地制度改革應該采取因地制宜，分類指導的策略。根據中國經濟區域布局的特點，筆者建議農村宅基地制度改革宜由東到西，由發達地區到欠發達地區梯度推進;而對貧困農村地區則暫維持制度現狀。

（摘編自《調研世界》）

隨著中國現代化進程的加速，農村宅基地在社會經濟生活中所發揮的作用正在潛移默化地發生變化，逐步由過去的保障性功能向資產性功能轉變。

改革一是要造門檻，逐步在中國農村建立起農村宅基地有償使用制度；二是要搬柵欄，逐步放開農村宅基地的流轉限制，漸次擴大農村宅基地的流轉范圍，增強土地要素的流動性。