把地票制度作為湖南統籌城鄉發展的重大戰略

易可君

所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過墾復并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。

地票交易制度，是上述指標以票據的形式通過“農村土地交易所”在其運行范圍內公開拍賣。地票購買者包括土地儲備機構、園區建設單位、民營企業、國有企業、自然人。這種交易制度設計是“先造地后用地”，農村閑置土地資源依法有序退出，先把農戶宅基地及其附屬設施用地、農村集體建設用地墾復轉化成耕地之后，才在城市新增建設用地，對耕地的保護力度更大、保護效果更好。同時，地票交易制度創新可以有效解決當前工業化和城鎮市化加速期，城市建設用地指標緊張的矛盾，而城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少。

這一由重慶市創造的新型“交易工具”已經在實踐中被證明是破解用地瓶頸的有效探索。因此，湖南大可在重慶地票交易實踐基礎上，結合本省實際，進一步完善，探索建立自己的地票交易系統，推進城鄉統籌發展。

以地票緩解“地荒”

湖南省面臨的現狀是，一方面是工業化和城市化“兩化”疊加成倍放大的土地需求市場，另一方面是中央對城市建設用地指標的嚴格控制。2010年，國家批給湖南的用地指標不到1.3萬公頃，而年初根據各地市上報的用地數據，新增建設用地總量高達3萬公頃，缺口巨大。城市土地市場的巨大需求與用地指標嚴控的矛盾就是“兩化”進程中的用地瓶頸。而建立地票交易系統正是突破這一用地瓶頸的有效手段之一，通過復墾農村土地產生地票，先補后占，增加湖南用地指標的數量。

其次建立地票交易系統可以成倍增加農民土地財產性收益，尤其是使遠離城市的偏僻農村土地資本價值凸顯。重慶地票交易所掛牌運作兩年多來，一年要進行十幾次的地票交易，2009年第一批次成交價在8萬/畝，2010年則上漲至20萬/畝，2011年7月初的交易，地票暴漲至32萬/畝。地票交易制度設計規定除去墾復成本（偏僻農村土地墾復成本約3-5萬元），地票交易所得的85%歸獲得地票的農民，15%歸村組集體。地票交易所得遠高于政府征用農地（征地價按該土地年收獲16倍計算）所得。

再者建立地票交易系統還有利于建立城鄉統一的土地市場，緩解征地拆遷矛盾。湖南農民宅基地及其附屬用地往往都很大，而且一部分農民進城務工經商多年，這些宅基地處于休置狀態，建立地票交易系統，對休置宅基地進行墾復促進了農村土地（指標）與城市資本的對接，城鄉要素在有序流動下得到了優化配置。

另外，地票交易是一個公開透明的引入了市場競爭機制的交易制度，可以看作競爭充分的有效市場，因而它具有土地資本價值的發現功能。湖南的農地征用，政府一直采取行政手段，征地價格也是按文件確定的標準計算，反映不了土地的增值功能。建立地票交易系統后，對于農地的資本價值及土地的增值效益，農民看得見、摸得著，感覺真實，交易公平。

推行地票：湖南先天優勢巨大

湖南具有獲批建立地票交易系統的政策資源。2008年，國土資源部正式出臺《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，湖南成為第一批獲試點省份之一。在此基礎上，申請建立地票交易系統是使用這一政策資源的延續。2010年，湖南獲得國家批準的增減掛鉤指標約1000公頃，說明中央政策對湖南的傾斜。同時，長株潭已獲批為全國“兩型”社會建設綜合配套改革試點城市群，完成此項改革任務，不可能不在城鄉建設用地統籌、補占平衡及建立統一規范的城鄉土地市場做出探索。所以，湖南申請建立具有湖南特色的地票交易系統增加了有份量的政策資源籌碼。

湖南農村具有巨大的可墾復土地存量。湖南農民進城務工經商人數規模巨大，約1千萬，其規模位列全國前列。而且湖南擁有洞庭湖平原，湖區農民宅基地及其附屬設施用地面積不僅較大，而且都能百分百地墾復成上等耕地。筆者粗略估算，假設1千萬打工族有1/3在城市已落地生根，以2.5個人為一個家庭單位計（因為打工族中有很多是夫妻舉家外出打工，折算成家庭平均人數要少些），湖南省有約133萬個家庭可申請地票交易，進行宅基地及附屬設施用地墾復。再按每個家庭平均1.5畝占用地計算，僅宅基地一項可墾復耕地近200萬畝，約133333公頃。今后國家給湖南省每年建設用地指標很可能會穩定在1萬公頃左右，實施增減掛鉤，133333公頃意味著湖南省可以使用13年。巨大的可墾復土地為湖南建立地票交易系統提供了持續穩定的交易“標的”。

湖南具有建立地票交易系統的巨大的市場空間。近年來，“兩化”疊加成倍地放大了湖南的土地需求市場，每年1萬公頃的建設用地需求市場還要持續10—20年。尤其是長株潭城市群一體化建設，建設用地需求市場巨大。這說明湖南具有建立地票交易系統的市場潛力。

路徑選擇：湖南地票可三步走

筆者認為，湖南要建立符合湖南省情的地票交易系統要采取“三步走”的策略。第一步，利用長株潭“兩型”社會先行先試的政策資源優勢，先在長沙市試點建一個地票交易所，在長株潭三市統籌地票交易，進行5年左右的運作實踐；第二步，總結長株潭地票交易試點運行的經驗，將地票交易所的統籌范圍擴大到“3+5”城市群；第三步，再經過5年左右的時間，待湖南省地票交易所的運行機制完全成熟后，將其運行范圍推廣至全省。

在地票交易市場層次拓展方面，先開發培育地票交易一級市場（地票發行競拍交易市場）。與此同時規范發展地票交易的一級半市場（地票的協議轉讓市場）。待一級市場及一級半市場發育成熟后再開發開放二級市場，允許在一級市場拍得的地票在二級市場買賣。與二級市場開放的同時，探索建立湖南省區域性地票交易指數，用之反映地票交易的市場價格波動和供需狀況，作為省委省政府監管調控土地市場的重要參數之一。

總之，在路徑選擇上，宜采取試點先行、核心突破、成熟推廣的穩步推進模式，用15年左右的時間建立起全省統籌的統一地票交易系統。在市場層次拓展上，宜采用先培育一級及一級半市場，后二級市場的拓展順序，積累經驗，穩步推進的戰略。

地票落地的細節要求

筆者認為湖南地票交易操作流程可以在重慶的基礎上，根據湖南省情（非重慶省管縣直通車摸式），簡化為四個主要環節，第一，土地墾復，地票申請立項。在自愿前提下，由各村組申報年度土地墾復計劃，鄉鎮累計匯總逐級報至縣、市、省國土局（廳）專門管理部門備案，其墾復計劃獲省國土資源廳有關專門管理部門批準立項后（市國土部門照像立檔），對農村閑置宅基地及其附屬用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行墾復；第二，土地墾復驗收發證。由市國土部門和農業部門聯合成立的專業機構對墾復出來的土地進行質（土地評級）和量（土地丈量）的評估驗收，將確認騰出的建設用地指標數報省國土廳專門管理部門，作為地票加以確認發證；第三，地票掛牌上市競拍。地票在地票交易所掛牌上市，所有法人、機構和具有獨立民事行為能力的自然人，均可在交易所競拍購買地票；第四，地票轉用。競拍買到地票的法人、機構及自然人，在城市規劃區范圍內去尋找可開發的、現在還是農村土地，用地票當征地指標進行轉用。土地征收后作為國有土地進行招掛拍，買到地票企業與其他競爭者一起再參與招掛拍競爭，取得土地使用權。

湖南建立地票交易系統起點要高，不僅地票交易所的硬件系統要一流，更重要的是要在重慶實施的制度設計基礎上進行完善，制度軟件設計要反映土地制度的改革趨勢，符合湖南省情實際。

變原價轉讓為市場協議轉讓，培育開發一級半市場。重慶 “地票”交易制度設計存在的最大缺陷是通過競拍拿到地票的法人、機構或自然人在參與城市土地競拍時，如沒拍到手，其地票轉給拍到手的競爭對手只能按原價轉讓。這種制度設計會壓抑地票需求市場，沒有旺盛需求、沒有適度的地票炒作空間，地票增值得不到補償，市場效率會大打折扣。筆者認為，作為探索，湖南在地票市場建立運作初期，不準炒買炒賣是必要的，但為培育市場、發展市場，必須給地票以適度的炒作空間。所以筆者建議湖南在制度設計初始，就允許地票擁有者在競拍失敗轉讓地票時獲取其增值收益，即以最近的那次地票競拍的市價作為底價，供需雙方通過協議轉讓，也即培育開放地票交易的一級半市場。一旦各方條件成熟，放開地票交易二級市場，允許炒作。

變“持票準入”為“持票準用”。如何維持地票交易市場的旺盛需求呢，重慶和成都地票交易都曾嘗試過采用“持票準入”制度，但很快被中央叫停。這種制度設計下，地票需求馬上熱過頭，成都的地票競拍價很快由10萬元/畝竄到了90多萬元/畝，扭曲了地票內在價值，人為地造成市場失靈。所以筆者建議湖南在進制度設計時，為了維持地票的可持續需求，變“持票準入”為“持票準用”。無論你是從一級市場競拍拿到地票，還是通過一級半市場協議轉讓拿到地票，你只有拿到足額的地票才能獲得同等數量的土地使用權，這就是“持票準用”，要拿地先拿票。

變按土地墾復面積計票為按土地墾復質量計票。成渝現行的地票交易制度實行按土地墾復面積計票制度，其缺陷是存在“逆向選擇”的問題。一等墾復土地的地票價值高于相同面積的三、四等墾復土地的地票價值，但是它們能申請到的地票指標及與此相關聯的征地面積卻是一樣的，這樣，高等級墾復土地就會被擠出市場。筆者建議，湖南在制度設計時，應該對不同質量的墾復土地賦予不同的系數，如一等土地的系數為1.2，中等土地的系數為1，下等土地的系數為0.8，其地票能申請到的征地面積為其原有面積與系數的乘積，這樣“逆向選擇”的問題就可以避免了。

變一次性支付地票價款為留取保證金的兩次支付制度，確保墾復土地不拋荒。如何保證墾復土地不拋荒，也是成渝地票交易制度現時沒有解決的問題。土地管理部門雖然設立了土地墾復檔案，但被墾復的土地的承包權仍歸宅基地主人所有，這些宅基地地主大多數在城市務工經商，不會去耕種經營這些土地，又舍不得流轉，這樣就會導致拋荒。筆者建議，湖南在設計地票交易制度時，應在地票交易后，從其價款中扣留一定比例保證金，經過3—5年驗收確認未拋荒而成為熟地后，才能領取剩余保證金。另外，湖南在建立地票交易系統的同時，要深化以土地承包責任制改革，支持農民離土離鄉進城，促進土地要素有序合理流轉。

（作者系中共湖省委黨校經濟學部主任、教授）