汪澤秋解析長沙土地管理制度創(chuàng)新

劉許生

2010年6月，長沙市國土資源局發(fā)布了在長沙新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編的最新數(shù)據(jù)。

根據(jù)本輪土地修編，長沙市規(guī)劃到2020年人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點用地以及中心城區(qū)人均建設用地均將下降；而地均GDP則將由2005年的1285.93萬元/平方公里增加至2020年的8304.63萬元/平方公里。

隨著工業(yè)化、城市化的推進，建設用地需求日益增加，土地供需矛盾日益突出。省委常委、市委書記陳潤兒多次指出，在土地資源緊缺的情況下，嚴格控制城市無節(jié)制地外延擴張。土地怎么樣才能省著用，成為一個重要的課題。

因此，長沙市國土資源局按照“兩型”社會建設的要求，改革和創(chuàng)新國土資源管理制度，探索建立城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體的建設用地市場，積極探索征地制度改革，大力推進節(jié)約集約用地，加速推進了全市城鄉(xiāng)一體化進程。

2月初，長沙市國土資源局局長汪澤秋詳細解析了土地管理制度改革創(chuàng)新的內(nèi)容。

創(chuàng)新土地利用規(guī)劃機制

“城鄉(xiāng)一體化，首先是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化”。汪澤秋說。

在規(guī)劃編制中，長沙市國土資源局堅持創(chuàng)新理念，科學編制，達到“五規(guī)合一”、形成“四級覆蓋”、實現(xiàn)“三級管理”。

“五規(guī)合一”即將土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、土地綜合整治等五個規(guī)劃合一；

“四級覆蓋”是指形成市、縣、鄉(xiāng)、村四級覆蓋的規(guī)劃體系；

“三級管理”即建立市、縣、鄉(xiāng)三級規(guī)劃管理機制，促進土地資源的保護與合理利用。

目前，此方式在大河西先導區(qū)先行先試。先導區(qū)先編制了土地利用總體規(guī)劃，在此基礎上編制了環(huán)境保護和城市規(guī)劃，做到了規(guī)劃內(nèi)容的無縫對接，解決了規(guī)劃和項目“兩張皮”的問題。為確保規(guī)劃的落實，先導區(qū)建立了縱向到底、橫向到邊的規(guī)劃監(jiān)管體系。

“新修訂的《長沙市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》已按國土資源部及其他相關12部、委意見修改完善，并通過湖南省國土資源廳和國土資源部審查，上報國務院審批。”汪澤秋介紹說。

為使城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃有機銜接，在國土資源部的指導下，長沙市國土資源局對全市范圍內(nèi)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀進行了調(diào)查分析，以土地綜合整治為平臺，開展村級國土綜合規(guī)劃編制工作。通過編制村級規(guī)劃，統(tǒng)籌村域內(nèi)國土資源利用、村莊建設、國土整治、生態(tài)建設和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使其既符合新農(nóng)村建設及推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需求，又能積極支持我市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，滿足“兩型社會”建設的要求。

全市先行試點50個村，其中先導區(qū)、長、望、瀏、寧各10個村，把規(guī)劃編制與農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合，以規(guī)劃規(guī)范引導土地綜合整治，整合各渠道資金，集聚利用，綜合實施。

目前，部分試點村的規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成，得到了國土資源部的充分肯定。

創(chuàng)新節(jié)約集約用地激勵機制

長沙市通過多年探索與實踐，已形成了多種節(jié)約集約用地模式，如以咸嘉新村和蓮湖村為代表的農(nóng)民安置節(jié)約集約用地模式；以新河三角洲、黎托新區(qū)及梅溪湖片區(qū)為代表的城市建設節(jié)約集約用地模式；以長沙經(jīng)開區(qū)和隆平高科技園為代表的開發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地模式；以大河西先導區(qū)蓮花鎮(zhèn)為代表的新農(nóng)村建設節(jié)約集約用地模式等，促進了長沙市存量土地、閑置土地和農(nóng)村集體建設用地的開發(fā)和利用，極大地緩解了全市建設用地供需緊張的矛盾。

長沙市黎托片區(qū)是國土資源部批準的全國節(jié)約集約用地試點地區(qū)，是國土資源部與湖南省人民政府簽訂的部省合作協(xié)議中長株潭城市群“兩型社會”建設重點項目。經(jīng)估算，該地區(qū)按原規(guī)劃基礎設施用地需1093公頃，采用人車分流、基礎設施配套對接的節(jié)地模式，片區(qū)基礎設施用地僅640公頃，僅此一項節(jié)地率達40%。

2011年10月，長沙市政府下發(fā)了《長沙市黎托片區(qū)節(jié)約集約用地試點工作方案》，明確了各項工作。

長沙市以提高土地利用效率為目標，引導機關事業(yè)單位和企業(yè)自覺節(jié)約集約用地。

2011年10月底，長沙市政府下發(fā)了《長沙市關于工業(yè)園區(qū)建設和使用標準廠房管理辦法》，規(guī)定新建標準廠房總投資原則上應在5000萬元以上，項目容積率在2.0—7.0之間，建筑密度不低于35%，綠地率一般不高于15%。

同時，運用優(yōu)惠政策盤活存量土地。原工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再補交土地出讓金或者調(diào)整租金。

另外，還可以通過土地置換等方式推進產(chǎn)業(yè)調(diào)整。在舊城改造和城市新區(qū)建設中，鼓勵推行節(jié)地型城市發(fā)展模式。

在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下，對已批已用和已批未用的建設用地通過轉(zhuǎn)讓、改變土地用途等措施進行置換，盤活城市內(nèi)部低效利用土地。五是加強地上、地下空間綜合開發(fā)利用的研究和規(guī)劃，鼓勵開發(fā)利用城市地下空間。

最后，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以多種方式充分開發(fā)利用經(jīng)依法批準收回的集體建設用地使用權和閑置的原學校、衛(wèi)生院、行政辦公用地等，盤活集體土地資產(chǎn)，提高農(nóng)村建設用地利用率。

創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場

“根據(jù)長沙市實際，長沙市國土資源局制定下發(fā)了《長沙市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易暫行規(guī)則》、《長沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權交易管理暫行辦法》、《長沙市林權流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《長沙市集體建設用地管理暫行辦法》4個規(guī)范性文件，于2010年5月起開始實施，試行土地使用權、林權、承包經(jīng)營權歸口交易，探索法律允許的農(nóng)地向非農(nóng)地合理置換，雙向流動，加速農(nóng)村土地資產(chǎn)化進程。”汪澤秋介紹體現(xiàn)了長沙市國土資源局對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場的重視和努力。

為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場和交易平臺，長沙市依托現(xiàn)有國土資源市場，建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權和農(nóng)村集體土地使用權等“三位一體”的土地流轉(zhuǎn)交易市場。

2009年，成立了長沙農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易中心，與市國土資源交易中心合署運行，為城鎮(zhèn)國有土地出讓轉(zhuǎn)讓、城鎮(zhèn)國有劃撥土地入市、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、林地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)等提供市場服務，并提供與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易有關的政策咨詢、信息發(fā)布、交易代理、糾紛調(diào)處等相關服務。

同時，長沙市的各縣（市）也成立了相應的土地流轉(zhuǎn)交易機構，開展土地承包經(jīng)營權、林權和農(nóng)村集體土地使用權的流轉(zhuǎn)和交易。

2010年6月24日，長沙市舉行首場農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易會，2宗掛牌流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村土地順利成交。其中，岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)飛馬土地專業(yè)合作社委托交易的3000畝農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)項目，流轉(zhuǎn)年限為30年，成交價為160萬元／年（按年度支付）。

瀏陽市林地林木流轉(zhuǎn)中心委托交易的瀏陽市大圍山鎮(zhèn)永幸、泥塢、田心村5700畝林權流轉(zhuǎn)項目，流轉(zhuǎn)年限為42年，成交價為421萬元。

望城縣金峙土地專業(yè)合作社委托的5宗預申請農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)項目簽定了流轉(zhuǎn)合同并正式辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。我市農(nóng)村土地實現(xiàn)了由民間交易、無序流轉(zhuǎn)，向市級土地流轉(zhuǎn)交易平臺集中規(guī)范流轉(zhuǎn)交易的重大轉(zhuǎn)折。

2011年8月18日，長沙市再次舉行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易會，寧鄉(xiāng)縣湘湖等4家土地合作社的4個土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)項目，總面積2978.72畝，順利通過市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心流轉(zhuǎn)，成交價為1473元/年。規(guī)劃種植為蔬菜等農(nóng)作物，流轉(zhuǎn)年限10至15年不等。

創(chuàng)新征地安置補償機制

2008年4月，長沙市對征地拆遷辦法進行了修改和完善，重點是對補償安置模式進行了改革，由過去的留地安置改為現(xiàn)在的“兩轉(zhuǎn)變一納入”的安置辦法，并開始實施，

“兩轉(zhuǎn)變”一是轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，過去農(nóng)民的安置地是集體建設用地，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脟型恋兀欢寝D(zhuǎn)變農(nóng)民身份，將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

“一納入”是被征地農(nóng)民除享有原政策規(guī)定的土地補償費、安置補助費、青苗補償費、房屋和附著物補償費外，還將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系，和城鎮(zhèn)居民一樣享受就業(yè)培訓、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老生活保障、基本生活補助等社會保障，解決被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障的問題。

為建立宅基地有償退出機制，促進宅基地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)的增值升值，長沙市積極探索建立“宅基地換住房、承包地換社保”的辦法，在先導區(qū)坪塘鎮(zhèn)試行“退出原有宅基地獲得城市住宅、退出承包地獲得社會保障、保留集體經(jīng)濟組織的收益權”的改革。

對此，汪澤秋欣慰地說：“在這一改革模式下，凡是自愿放棄宅基地和退出承包地的農(nóng)民，除按照長沙市現(xiàn)行標準領取貨幣補貼到城鎮(zhèn)購買商品房或保障性安置房、并且以家庭為單位納入城市社會保障體系外，同時還保留集體經(jīng)濟組織的各項收益權利（包括土地補償費、安置補償費等）。目前已經(jīng)出臺改革方案，得到農(nóng)民的普遍歡迎。”

2011年以來，長沙市積極探索版塊拆遷和協(xié)議拆遷新模式，岳麓區(qū)梅溪湖、岳麓山風景區(qū)等8個協(xié)議拆遷項目，完成騰地3200畝；開福區(qū)實施協(xié)議拆遷項目5個，其沙坪工業(yè)組團啟動后，迅速組織實施，現(xiàn)已基本完成騰地進入招商建設階段；瀏陽市啟動了道吾山片區(qū)一個整組的板塊拆遷，拆遷工作較為順利。

2011年10月上旬，國土資源部調(diào)研組對長沙市征地制度改革試點情況進行調(diào)研，肯定了長沙在相關方面做出的嘗試和探索，認為其“基礎先行、以小起步、八規(guī)合一”的思路對各地試點改革工作有重要的借鑒和學習意義。

汪澤秋

1983年畢業(yè)于湖南省地質(zhì)學校； 1996年起任湖南省地礦廳辦公室副主任 ； 2000年起任湖南省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局副局長 ；2005年起任湖南省國土資源廳科技外事宣傳處處長 ；2007年起任湖南省國土資源廳綜合規(guī)劃處處長 ；2009年6月起任長沙市國土資源局黨委副書記、局長 ；2011年3月起任長沙市國土資源局黨委書記、局長至今。

長沙市國土資源局獲部級以上獎勵

（近五年）

從2002年-2010年，一直保持全省文明單位、全省文明標兵單位（湖南省委、省政府授牌）

2010年度：

1、全國國土資源管理系統(tǒng)先進集體（國土資源部授獎）

2、全國國土資源系統(tǒng)依法行政先進單位（國土資源部授獎）

2009年度：

1、全國“保增長、保紅線”工作先進單位（國土資源部授獎）

2、全國縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級干部國土資源法律知識宣傳教育培訓活動先進單位（國土資源部授獎）

2008年度：

1、全國國土資源動態(tài)巡查工作先進單位（國土資源部授獎）

2、全國“百日行動”顯著單位（國土資源部授獎）

2007年度：

全國開發(fā)區(qū)清理整頓工作先進集體（國土資源部授獎）