齊振宏 周萍入
摘要:基于自己的生物技術研究、應用水平、農業發展程度和在國際貿易體系中的地位及作用,世界各國對轉基因農產品的研究、應用、生產和貿易采取了不同的立場和政策,造成國際貿易秩序的失控與混亂。在這樣的背景下,如何厘清國際貿易現狀,辨識貿易爭端的根源,尋找解決問題的對策,對促進國際貿易可持續發展具有重要的現實意義。
關鍵詞:轉基因農產品;國際貿易爭端;協調機制
中圖分類號:F324.3 文獻標識碼:A
轉基因農產品(GMO)是指利用基因工程技術改變基因組構成,用于農業生產或者農產品加工的動植物、微生物及其產品。隨著生物技術的突飛猛進,GMO為人類徹底解決貧窮、營養缺乏、疾病和糧食安全等問題帶來了曙光和希望,但也由于GMO的安全問題而備受爭議。正是由于GMO存在著較大爭議,世界各國基于自己的生物技術研究與應用水平、農業發展程度、在國際貿易體系中的地位及作用,對GMO的研究、應用、生產和貿易采取了不同的立場和政策,從而導致了各國之間在GMO問題上的分歧與對立,造成GMO國際貿易秩序的失控與混亂,并且常常演化為貿易摩擦和爭端。在這樣的背景下,如何厘清GMO國際貿易現狀,辨識貿易爭端的根源,找到解決問題的協調機制與對策對促進GMO及其國際貿易的可持續發展無疑都具有非常重要的現實意義。
一、GMO國際貿易與爭端的現狀
(一)GMO國際貿易狀況
伴隨著轉基因技術的迅猛發展,全球GMO的研究與產業化快速增長。根據國際農業生物技術應用服務組織(ISAAA)的研究數據顯示,2010年,全球29個國家的1 540萬農民種植了共1.48億公頃的轉基因作物,且發展中國家的種植面積已達到全球的48%。自1996年至2010年,全球轉基因作物的種植面積增加了87倍。而相比2009則增加了10.45%。2009年全球有25個國家的1 440萬農戶種植了1.34億公頃轉基因作物,包括大豆、玉米、棉花、油菜等十多個品種,其中涉及到16個發展中國家和9個發達國家,使轉基因技術得到了最為迅速地運用。據統計,2009年全球大豆種植面積9 000萬公頃的77%為轉基因品種,3 300萬公頃棉花的49%為轉基因品種,轉基因玉米占總面積1.58億公頃的26%,轉基因油菜為3 100萬公頃的21%[1]。
隨著轉基因農作物的迅猛發展,國際貿易額也以較快的速度增長。據統計,1995年轉基因作物的全球銷售額為7 500萬美元,2009年達到83億美元,14年增長了近109.67倍。1996-2007年,全球轉基因作物生產經營的經濟獲利累計約440億美元。其中1996年美國大豆、玉米、油菜籽、棉花四種主要轉基因作物的出口額為7.18億美元,1999年增至102.52億美元,增長了13.28倍[2]。有學者預測到2025年美國GMO的市場貿易總額將達到25 200億美元[3]。由此可見,GMO將在國際貿易中占據越來越重要的地位和作用。
(二)GMO國際貿易爭端的情況
隨著GMO貿易的不斷加大,GMO貿易爭端日趨凸顯,而影響最大的當屬歐美關于GMO的貿易爭端。鑒于GMO自身的特殊性,決定了歐美之間GMO的貿易爭端不得不面臨科學與規則、貿易與環境、WTO協定與多邊環境條約等張力關系的考驗。美國是世界上最大的轉基因作物種植國家,2010年種植大豆、玉米、棉花、油菜籽、菜瓜、木瓜、苜蓿和甜菜共6 680萬公頃。因此,美國一直是GMO的出口大國,而歐盟作為進口國,一直對進口GMO加以嚴格限制,貿易大戰由此而生。長期以來,歐美爭論的核心問題是對轉基因技術的態度,對GMO的禁令,標簽制度以及嚴格的審批制度。歐盟認為,其有正當的權利創建相應的管理體系,以確保GMO在謹慎評估風險、適當的控制和監管措施以及向消費者充分批露信息的基礎上投放到市場上。美國則認為歐盟對于GMO的關注不是基于合理的科學依據,他們對批準轉基因品種采取延緩以及在生物技術規章和標簽使用上采取謹慎原則,違反了WTO中《實施衛生與植物衛生措施協議》(SPS)和《技術性貿易壁壘協定》(TBT)中規定的義務[4]。
根據世界觀察研究所提供的數字,歐盟在1998-2002年中對GMO采取了暫停批準政策,如1998年4月,歐盟暫停批準15個成員國經營新的轉基因食品,同年6月規定要對轉基因農作物進行標識,10月以來全面中止對GMO申請的審查或審批;1999年歐盟停止轉基因農作物的種植和銷售;2001年又通過新法案,要求所有轉基因食品、種子、飼料和藥品必須有明顯標簽[5]。兩國之間的貿易爭端也致使美國對歐盟的大豆出口,從1998年的1 100萬噸下降到1999年的600萬噸,而玉米出口則從200萬噸減少到13.7萬噸,使美國1999年的GMO出口損失了近10億美元 [6]。雖然這場戰爭以美國勝訴告一段落,2004年歐盟迫于美國的壓力解除禁令,批準了一個轉基因玉米品種的上市,但美國仍然堅持不撤訴,2008年美國再次要求WTO對歐盟進行制裁,貿易大戰愈演愈烈。
就中國來說,由于我國農產品生產效率低下導致產量和質量都遲遲得不到明顯提高。隨著居民生活水平的提高,消費需求日益旺盛,供需矛盾也就更加尖銳,在這種情況下只能通過進口來彌補這個缺口,因此必然會導致相當比例的GMO涌人國內市場。而且隨著世界GMO種植面積的擴大,再加上國內農產品市場日益開放,預期這一比例還會不斷攀升。如我國僅2009、2010年轉基因大豆進口量都超過了4 200萬噸,相比1995年我國作為大豆的凈出口國,現已變成世界上最大的進口國。美國、巴西和阿根廷的轉基因大豆無論是在技術、價格還是在品質上都占有比較優勢,我國大豆產業鏈在強大的國外GMO貿易競爭中全面潰敗,對我國農產品國際貿易提出了新的課題與挑戰,對此也引起了我國政府的高度重視。
二、GMO國際貿易爭端的原因
正是轉基因作物及其產品存在著較大的爭議,世界各國特別是美歐大國都往往基于自己的利益需要,對GMO的貿易采取了不同的立場和政策,從而引起貿易秩序的混亂,并常常演化為貿易摩擦和爭端。關于引起貿易爭端的原因,很多學者從不同視角進行了認真的研究,主要集中在以下幾個方面:
(一)安全性問題的擔憂
在轉基因技術高速發展的同時,有關轉基因作物及其產品對生態環境和人類健康所構成的安全隱憂也日益引起人們的普遍關注,GMO安全性問題已經成為爭論的焦點,由此也引發GMO的貿易爭端問題。支持者認為GMO具有高營養價值且可減少農藥化肥使用,對于人類健康和環境都有極大的幫助,迄今為止還未發現任何安全問題;而反對者則認為GMO可能會影響人類與其它生物的健康與安全,并且會影響生態環境[7]。雙方爭論的焦點主要集中在GMO對于人類健康和生態環境這兩個方面潛在的風險和安全問題上。在人類的健康安全性問題上,主要涉及到GMO的潛在毒性以及過敏性問題;而在生態環境方面,人們主要是從基因擴散和生態失衡的角度對轉基因技術提出了質疑。
安全性問題反應到國際貿易上,一般認為主要有美國模式和歐洲模式之爭。以美國為首的集團對GMO管理相對寬松,并主張只要在科學上無法證明它具有危害性,就不該在生產、流通和貿易領域中對其加以限制,應對GMO和非GMO實行“實質性等同”原則和自愿標識原則。相對而言,歐盟和日本等國對GMO的態度則要嚴格復雜得多,雖然歐盟組織的調查尚未發現有關已經上市的GMO對人體健康有害的證據,但卻一直保持著非常謹慎的態度,對GMO生產、流通與貿易各個領域實行嚴格的以風險預防為主的原則,很多國家甚至對GMO設置禁令。為響應消費者的知情權和選擇權,采取的是強制標識制度。部分食品公司和零售商為響應消費者的需求,公開表明只賣非GMO。
(二)技術貿易保護
美國基于其在轉基因技術領域的國際領先地位以及現代化農業資源稟賦所具有的國際競爭力,希望通過GMO的自由貿易占領國際市場。而歐盟等國轉基因技術相對落后,為了對抗美國的壟斷勢力,保護本國生物技術產業的發展,必然會采取一定的貿易保護措施。目前在GMO國際貿易市場上美國已經占據了相當大的市場份額,形成了事實上的賣方壟斷,并且可以操縱市場價格。而在轉基因技術方面處于劣勢的國家為了維護本國的市場和經濟貿易利益,保護本國的幼稚產業,特別是農業,必然會采取貿易保護措施加以庇護,但大多數劣勢國并非消極地保護,而是借保護之手段贏得自我技術開發的時間,比如歐盟,一方面極力抵御美國GMO的入侵,另一方面正加緊自身轉基因技術的研究與開發[8]。由于各國轉基因技術發展的不平衡,技術上的劣勢國(如歐盟)必然會在保護與開放、市場準入等方面與優勢國(如美國)產生摩擦和爭端[9]。袁宜認為貿易保護是引發這場爭端的主要原因[2]。
此外,TBT中對GMO國際貿易影響最大的就是標簽制度,進口國政府認為消費者有權知道所購買的農產品是否使用了轉基因技術,據而做出風險判斷。但前提是產品與標簽的內容必須相符,要確保這一點就必須建立嚴格的檢測制度與檢測技術,而這又會引起新的貿易糾紛。由于GMO與非GMO在外觀上并無區別,通常不可能憑借肉眼直接檢測出來,必須借助于復雜的技術手段。然而檢測機構往往并不清楚所要檢測移植基因的種類,每一種基因檢測都需要使用不同的檢測方法,利用目前的檢測手段和檢測技術還不能達到迅速、經濟的要求,于是對于出口國而言漫長的檢測時間和高昂的檢測費用本身就構成了貿易壁壘[8]。
(三)缺乏統一的國際標準
目前對于GMO的檢驗和鑒定還沒有形成統一的國際標準,再加上各國不能有效的協調與合作,不同的國家對GMO國際貿易采取不同的管理政策。總體上表現為以美國、加拿大、阿根廷為首的GMO生產大國,由于其轉基因技術處于世界領先地位,轉基因農作物種植面積較大,主張自由貿易;而以歐盟、日本為代表的保守派基于安全性擔憂,對GMO實行謹慎的管理制度,推行嚴格的進口限制政策,如進口審批,強制標簽等;作為廣大的發展中國家則比較矛盾,一方面寄希望于轉基因技術來解決國內的糧食短缺問題,另一方面又要提防大量進口GMO對國民健康、生態環境及國內農業產業競爭優勢的不利影響。這種差異的存在進一步加大了GMO貿易爭端的可能性[2]。
雖然目前在GMO國際貿易方面存在一些規范和標準,如SPS中有兩條與GMO關系密切的條款,但由于其本身界定的模糊性,為國與國之間的貿易糾紛埋下了隱患。例如以美國為首的出口國認為,由于目前還沒有科學證據表明GMO對人類健康和生態環境有不利影響,按照協議抵制GMO的進口是不適當的,抵制的背后是為了保護其國內效率低下的農業。而以歐盟為首的限制進口國,基于協議的考慮,認為其抵制是為了保護國內居民的生命與健康,并堅持只有在獲得有關GMO長期影響的證據之后,才會給轉基因技術發放許可證,這樣對協議條款的不同理解和運用便滋生了貿易糾紛。另外各國對于TBT中有關標簽的要求也沒有達成一致,進口國以維護消費者的知情權和選擇權為由,要求進口的GMO必須貼上標簽,此舉對于出口國而言無疑是增加了產品成本,于是導致貿易障礙和壁壘的形成,進而引發貿易爭端[10]。
(四)文化傳統和消費觀念的差別
GMO貿易直接受消費者態度與行為的影響,不同的國家在消費水平,消費意識和消費習慣上存在著很大差異,再加上各國文化傳統、宗教信仰和風俗習慣的差異,對GMO的科學認知和定位也存在著顯著區別。例如以美國為代表的消費群體比較樂觀,對新事物持較為開放和寬容的態度,認為轉基因技術僅是對自然過程的促進和改造,與大量使用化肥農藥對產品和生態環境所造成的污染相比要安全得多。但歐盟的消費者則持非常謹慎,甚至是抵制的態度,這是由于歐盟成員國近些年發生的瘋牛病事件、口蹄疫事件、二惡因事件,特別是普茲泰事件使歐洲人對食品安全問題高度敏感。對于目前安全性尚無科學定論的轉基因食品,采取的態度是寧可信其有,不可信其無,只有在確保GMO健康無害之后,他們才會欣然接受[2]。可見消費者的態度對GMO國際貿易有著十分重要的影響,很多學者經過調查研究發現影響轉基因技術發展和應用的一個關鍵因素就是消費者對GMO的態度,同時對轉基因技術及GMO的認知程度也是影響消費者接受GMO的一個重要因素[11]。
(五)經濟利益的較量
候鮮明認為從表面上看,歐美雙方爭論的焦點是食品安全和環境保護,但這僅僅是站在科學研究的角度看問題,若將其置于國際貿易的大環境中,實際上歐美在GMO問題上的激烈爭執是其經濟利益的爭奪[12]。隨著轉基因技術的進步和國際化市場步伐的加快,給GMO帶來了無限的商機和巨大的經濟利益,這成為各主要貿易國較量的核心與關鍵。轉基因技術應用于農業生產不僅可以大幅度提高勞動生產率,獲取比較優勢,而且GMO作為一種獨特的壟斷資源,從事GMO研發的公司,一方面可以利用知識產權和專利保護法尋求壟斷保護,獲取市場的絕對控制權。如劉正良指出,轉基因技術的壟斷廠商多為美國公司,其主張貿易自由化的真正目的就是維持既有的壟斷優勢[13]。另一方面,還可以應用“終止基因”和“化學催化”等方法保持技術壟斷地位,以享有長時間的壟斷優勢[14]。
在GMO國際貿易市場上,馬述忠、楊楓[15]認為出于經濟利益的驅動,進口方會采取了一些限制進口的措施,出口方則認為這是一種變相的貿易保護手段,貿易雙方的分歧與對抗在所難免,其中以歐美之間的對抗最為典型。當前歐盟對美國的農產品貿易一直存在著逆差,而歐洲小莊園式的農業與美國大農場式的農業相比,存在規模經濟的劣勢,當擁有更強競爭優勢的美國GMO出現在歐盟市場上時,歐盟為了維護本國的經濟利益,以種種借口封殺美國GMO的流入便是順理成章的事情了。另外,由于轉基因食品與人類健康息息相關,是否有必要在其包裝上加貼標簽己成為各方關注的焦點,然而不同的國家對此態度莫衷一是,實際上關于轉基因食品國際貿易的標簽之爭也體現了各自貿易利益之爭[16-17]。這是因為加貼標簽會增加GMO的生產成本,首先移植基因的檢測使得每噸玉米、大豆的生產成本增加,其次分離GMO將使大豆和玉米的單位成本分別平均增加28%和22%,同時標識也增加了銷售成本。因此,進口國要求對GMO進行標識,而出口國基于成本原因拒絕標識,標識之爭的背后實際上是各自利益的較量。
三、GMO國際貿易爭端的協調機制
從前面的分析中可以看出,貿易進口國出于保護本國生物技術產業的目的,對GMO實行嚴格的進口限制政策,并導致貿易爭端越演越烈。但由于轉基因技術的發展對一國的經濟和社會發展有重大意義,因此,短期內貿易進口國對內的貿易保護不會減弱,對外的進口限制也不會減少,所以需要相關國際機構和國際協議在貿易爭端問題上充分發揮協調和規范的作用。
(一)相關的國際機構和國際協議
轉基因技術的迅速發展及其在農業領域的廣泛應用,深刻地改變著傳統農產品的國際貿易結構,使國際貿易多邊協定和爭端解決機制面臨著新的課題[18]。目前全球范圍內與GMO國際貿易相關的管理機構有兩類:一類以單目標為基準,包括國際獸疫防治局(OIE)、國際植物保護公約(IPPC)和藥物營養委員會;二是以多目標為基準,包括世界貿易組織(WTO)、經濟合作與發展組織(OECD)、各種地區動議權(RI)和生物安全議定書(BSP),其中OIE,IPPC和藥物營養委員會,是基于普遍接受的科學原理及分析來管理GMO;而WTO,OECD,RI和BSP則主張在遵守科學原理的基礎上,還應綜合考慮其他因素(如經濟效果及對社會或政治的影響)來建立貿易規則[10]。
在上述七個管理機構中,WTO和BSP是影響較大的兩個。目前在WTO框架下還沒有針對GMO貿易規則的專門規定,只有兩個與GMO密切相關的多邊國際協議,即SPS和TBT;而在非WTO框架下與GMO密切相關的只有一個獨立國際協定即《卡塔赫那生物安全議定書》(BSP)。其中SPS中有兩條與GMO密切相關的條款。對照這兩個條款,由于轉基因并非蟲害、病害,也非一種通常意義上的添加劑,食品污染的產生一般也是無意所致,同時并非所有的GMO都會致病或致害,因此,GMO是否適用于該條款仍需視情況而定,該協議沒有明確規定對轉基因食品進入成員國加以限制。TBT體系主要包括:技術規章與規范,產品檢測制度與措施,包裝和標簽要求,信息技術壁壘,綠色壁壘等等,其中,標簽要求對GMO國際貿易的影響最為明顯。根據TBT的規定,產品標簽的成本不應過分加重生產者的負擔和損害消費者從標簽上獲得的利益[19]。BSP強調預先防范原則,同時認識到生物技術對生物多樣性和人體健康可能構成的潛在威脅,但是如果能夠確保其安全,則生物技術可以給人類帶來巨大的利益。BSP也考慮了許多國家,特別是發展中國家,處理風險的能力有限,認識到貿易協定與環境協定應相輔相成,以期實現可持續發展。
(二)現有國際機構和國際協議對爭端解決的作用評價
GMO貿易爭端的解決需要國際管理機構建立起有效的爭端解決機制。但是,由于缺乏較好的制度環境,再加上技術上的復雜性,迄今為止,國際上仍然缺乏具體明確的協議和標準來有效地規范GMO的國際貿易。雖然存在WTO和BSP兩個影響較大的管理機構,但都還處于初期階段,而且SPS、TBT和BSP也存在著諸多矛盾和沖突。如對GMO國際貿易規則SPS和TBT雖有原則性的規定,但主要規范的還是各國對國際標準化組織所制定標準的分歧,忽視了科學技術的動態發展性和復雜性,再加上協議條款內容的模糊不清,故難以規范目前國際貿易中GMO所發生的貿易糾紛[10]。而BSP不附屬于其他國際協定,同時亦不改變締約方根據現行的國際協定所享有的權利和承擔的義務,除了聲明貿易與環境協議須互補之外,并沒有明確地描述其與WTO的關系,只是使各國在制訂本國安全標準時能夠有一定的回旋余地,因此在沒有全面了解GMO的影響之前,有關GMO的貿易糾紛還將繼續下去[20]。此外根據BSP一個國家可以采取預防風險的管理措施,而SPS要求所采取的管理措施必須有科學依據,究竟孰是孰非,用BSP和WTO貿易規則評判,其結論會截然相反[10]。袁宜認為WTO現有規則由于缺乏足夠的靈活性和適應性,無力對GMO貿易爭端加以規范,存在制度缺陷[2]。
四、結論與建議
(一)制定統一的國際貿易規則
貿易競爭永遠存在,而現有的貿易規則缺乏足夠的靈活性和適應性,無力解決貿易爭端問題,因此貿易各方應該積極參與國際貿易規則的制定。雖然目前對于GMO的爭論主要集中在歐美之間,但我國也不能置身事外,隨著我國GMO貿易的日益加大,我國更要高度重視和加強WTO框架下多邊協議的研究,相關職能部門和人員應積極參與到新一輪的多邊談判中來,通過熟悉國際貿易規范,使我國的對外貿易活動逐漸與國際貿易規范接軌,減少貿易摩擦,以爭取實現我國的最大利益。同時在參與國際協議的談判中,既要保障我國消費者的安全和利益,防止外國GMO的大量涌入和傾銷,危及農業安全和農民利益;同時又要為我國GMO創造良好的國際貿易環境,促進優勢產品的出口。
(二)大力促進轉基因技術產業化發展
我國是一個人多地少的國家,要用只占世界9%的耕地養活占世界22%的人口,面臨著越來越大的人口資源環境壓力,糧食安全問題始終是頭等大事。我國僅2009年就從美國、阿根廷、巴西等國進口轉基因大豆4256萬噸,國內大豆產業鏈全面淪陷與失守,這無疑是我國未能實現大豆技術產業化的一個深刻教訓。由于國產大豆除草成本高、榨油率低,自然無法與國外具有競爭優勢的轉基因大豆相媲美。因此,大力發展轉基因技術,努力獲得一批具有重要應用價值和自主知識產權的基因,培育和推廣一批抗病蟲、抗逆、優質、高產、高效的重大轉基因生物新品種,提升我國農業科技自主創新能力,培育戰略性新興生物產業,為保障國家糧食、生態安全和農民增收提供強有力的科技支撐,增強我國農產品國際競爭力。
(三)合理利用技術貿易壁壘
隨著貿易爭端地縱深發展,貿易壁壘逐漸復雜化和隱蔽化,影響范圍也越來越廣。除了傳統的貿易保護,國家經濟安全、貿易利益、國際多邊協議等方面都會構成貿易壁壘。現在技術貿易壁壘正日益成為未來GMO國際貿易的主要障礙。我國應密切關注世界轉基因技術研發的最新進展,通過熟悉和了解有關轉基因技術貿易壁壘的規定,在研究和跟蹤國際貿易爭端最新動態和國外主要貿易對象國的技術壁壘措施的基礎上,建立健全我國的技術標準與合格認定程序等技術貿易保護體系,并根據市場和產品的特點尋求突破國外技術貿易壁壘的應對措施。如可以通過強制性標識、安全檢測、環境監測、作物形狀和遺傳變異檢測等措施,設置并提高國外GMO的進入壁壘,保護我國生產者和消費者合法權益。
(四)建立GMO安全管理體系
為了更好地規避生物技術創新與貿易問題上的不確定性,充分發揮政府的作用,建立適當的管理機制和政策調整框架,對于解決GMO國際貿易問題不失為一個切實可行的措施。我國政府應保持嚴謹務實的科學態度,對GMO開發、技術應用和國際貿易實行嚴格的安全評價和管理制度。可以通過以下途徑實現:(1)建立完善的安全評價體系,加強對GMO監測和管理。(2)利用物理控制、化學控制、生物控制、環境控制和規模控制等手段嚴格控制GMO生產、加工、貯運、銷售和貿易等各環節的安全問題的技術保障,使安全風險最小化。(3)落實懲處機制,對違法進行的商業化生產和貿易行為及不執行轉基因食品安全制度的單位和個人,應依法進行監管和處理,以保證GMO貿易市場規范有序而健康地發展。
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A Review of International Trade Conflicts of GMO
QI Zhen-hong,ZHOU Ping-ru
(School of Economics and Management,Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070,China)
Abstract:Considering the standards of biotechnology research and applying, agricultural development levels and their status and effect in the international trading system, all countries have adopted different positions and policies towards the research, application, production and trade of GMO, which causes international trade being out of control. Therefore, under the background of the trade liberalization,clarifying the current situation of international trade, identifying trade dispute root,and looking for the countermeasures to solve the problem have great significance on promoting the sustainable development of international trade.
Key words:GMO; international trade conflict; coordination mechanism
(責任編輯:陳樹明)