政府主導型經濟發展模式下政府權威的合法性分析

王琳琳

摘 要： 改革開放以來，中國將政府干預與市場經濟相結合，確立了政府主導型經濟發展模式，取得了令人矚目的經濟成就。在政府主導型經濟發展模式下，受到傳統政治文化、社會發展需求和現實發展成就等因素的影響，公民自愿服從、認可政府權威，構成了較為穩固的合法性基礎。政府權威的合法性基礎是不斷變化的，面臨轉型危機，如何維持政府權威的可持續發展，將成為中國政府面臨的主要挑戰。

關鍵詞： 合法性； 政府主導型； 經濟發展模式； 政府權威

中圖分類號： D625文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0093-05

Governments Legitimacy Research under Government-Led Economic Development Pattern

WANG Lin-lin

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Since reforming and opening， China has made the world known achievement under the government-led economic development pattern. In process of Chinese economic development， citizens obey and approve the governmental authority voluntarily based on traditional political culture， the phase of a society and the achievements of economic development. Thus Chinese government won a solid basis for political legitimacy. But the legitimacy is not sustained， how to strengthen the governments legitimacy will become the main subject for the government.

Key words： legitimacy； government-led； model of economic development； the authority of the government

改革開放三十多年來，中國經濟迅速騰飛，取得了有目共睹的經濟成就，引起了世界范圍內的廣泛關注。促成中國經濟奇跡各個要素的集合，又被賦予“中國模式”、“中國道路”、“中國經驗”等稱號，試圖以此對中國的經濟發展之路進行總結和推廣。雖然學界對“中國模式”是否存在、名稱是否合適、發展趨勢是否樂觀等問題還存在大量爭議，但在中國的經濟發展模式是政府主導型經濟發展模式這一點上，基本達成了共識。以此為基礎，從公民認同層面探討政府主導型經濟發展模式下中國政府權威的合法性，對于正確評價政府權威在經濟發展中的積極作用，維系和增強政府合法性具有一定意義。

一、政府權威合法性的內涵

哈貝馬斯稱，合法性是“某種政治秩序被認可的價值”[1]，這種認可包括形式認可和實質認可兩個層面[2]。形式認可是指符合法律規范或法律原則，即韋伯提出的法理型權威。這種權威，來自于法律和章程的明文規定。“依靠對合法章程的有效性的信任，依靠由理性制定的規則建立起來的事務性的‘權限，也就是說，依靠履行規定義務的服從觀念”[3]。這種權威下，人民履行服從的義務僅限于法律秩序所承認的范圍。實質認可是指公眾給予政府的積極的社會支持，即社會成員基于內心自愿，對政府的認同與服從。這一點涉及兩個主體，一是政府，二是社會成員。從政府來看，合法性是指政府具有主管國家主權的正當性，同時具備應有的性質和功能進行政治統治，通過物質因素和精神因素的作用，獲得被統治者最低限度的認可和自愿服從；從社會成員來看，合法性意味著對于精神因素（如某種價值觀念），或物質因素（如各階層滿足自己的利益需求）的支持和認可。由此，政府權威的合法性來源于政府權威與社會大眾的雙向互動，通過大眾的自覺認知，最終形成對政府權威心甘情愿地認可、支持和服從。

關于政府權威合法性的研究可以追溯到古希臘時期。亞里士多德認為：“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全城邦各部分（各階級）的人民都能參加而且懷抱著讓它存在和延續的意愿”[4]。之后，韋伯對政府權威的合法性進行了理想化的分類：一種是傳統合法性；第二種是個人魅力型合法性；第三種是法理的合法性[5]。丹尼斯·朗根據權威所產生的命令服從關系的特點，根據不同的動機將權威劃分為“強制性權威、誘導性權威、合法性權威、合格權威和個人權威”[6]。羅斯金在《政治科學》一書中，提出了政府獲得合法性的四個條件：“政府長時間存在，已經得到了公民的尊重；一個政府從其良好的政績中獲得或發端，在內部保持經濟的增長和充分就業，在外部提供安全保證以抵御外敵入侵；政府的組成結構是否合理有效，如果人們感到政府是公正、公平的，那么他們就更愿意服從；通過操縱國家象征來支持其合法性”[7]。阿爾蒙德認為：“如果某一社會的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么這個政治權威就是合法的”[8]。

改革開放以來，中國經濟迅速騰飛，取得了舉世矚目的成就，被稱為“中國模式”、“中國道路”、“中國經驗”。研究“中國模式”的學者雖在名稱、證偽、證實等問題上還存有爭議，但在中國經濟的發展模式是政府主導型經濟發展模式這一點上，基本達成了共識。丁學良總結，“當今中國模式鐵三角有三個基本支點，第一個是核心的列寧主義，第二個是具有中國特色的社會控制系統，第三個是管制的市場經濟”[9]。程恩富認為，可以將中國模式的這一體制性安排稱之為“國家主導型的多結構市場制度”[10]。既然當代中國的發展模式，是以政府權威為主導的經濟社會發展模式，那么在此模式下，如何保持強有力的政府權威顯得尤為重要。結合羅斯金和阿爾蒙德等學者的觀點，筆者試圖從合法性的實質認可層面，即公民認同層面回答這樣一個問題，在政府主導型經濟發展模式下，中國政府權威的合法性來源于何處？即，為什么政府擁有強大的權威主導經濟發展，并且能得到公眾自愿地認同、尊重、承認和服從？

二、對中國傳統政治文化的認同

“歷史是由人創造的，但人不能隨心所欲地按照自己的主觀意愿創造，而是只能在直接碰到的、既定的、從過去傳承下來的條件下創造”[11]。中國傳統政治文化，是公眾認同政府權威的文化基礎。

（一）儒家文化的國家觀

政府不是自然天成的，是在國家建立之后，授權一個組織管理國家主權之后才產生的。盧梭總結：“這兩種共同體之間有著這樣一種本質的不同，即國家是由于它自身而存在的，但政府則只能是由于主權者而存在的”[12]。所以，政府只是國家主權的管理者、行使者，它的權力是被授予的，由政府產生前的政治、經濟與文化制度所共同決定[13]。從這一點來說，公眾對政府權威的認同，首先表現在對于國家的認同上。

西方世界對國家的認同來源是民族國家，政府的合法性體現在民主的運作方式上。但是,中國對國家的認同來源是中華文明，包括儒家價值觀、國家的獨特作用、家庭的本質、祖先崇拜等。在儒家的文化結構和氛圍下，國家利益與集體利益被認為是至高無上的，個人服從國家和團體的需要是天經地義的。“天下之本在國，國之本在家”，儒家文化認為家和國緊密結合，相互聯系。“家”是國的基礎，“國”是“家”的集合擴大。從“國之本在家”的論斷出發，儒家又提出了“欲治其國者，先齊其家；欲齊其家者，先修其身”的修養程序，完成了從個體、小群體到大群體的統一過程，由倫理到政治的運動過程。在此基礎上，國和家具有強烈的同構性和擬合性，都要遵循“君為臣綱、父為子綱、夫為妻綱”和“仁、義、禮、智、信”的三綱五常，以此來規范調整“君君、臣臣、父父、子子”的人倫關系。所以，國民要像對“家”忠誠一樣，忠誠于國家；要像維護家庭利益一樣，維護國家利益。

儒家思想中最具優勢的國家觀和權威觀在新的歷史條件下轉化為“秩序原理”[14]30。通過個人服從集體、集體服從國家的疊加向上的方式，不斷確認國家利益高于一切的價值理念，從而鞏固了國家“代言人”——政府權威的地位。正是儒家文化樹立的價值觀和國家觀，保障了強勢政府的存在和有效運作，有利于政府合理配置有限資源、建立有序的社會生產秩序，為公眾認同政府主導型的經濟發展模式奠定了文化基礎。

（二）權威型的政治傳統

中國自公元前221年秦始皇兼并六國，廢除封建貴族世襲分封制，改行中央集權制度，到公元1912年清帝退位，在兩千一百多年的時間里，中央政府一直居于社會生活的中心位置，掌控政治、經濟、軍事等國家安全、社會生活的各個方面。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，從秦朝廢井田、開阡陌，重農抑商、獎勵耕織，到漢朝《鹽鐵論》鹽鐵官營、酒類專賣，再到宋代“市易法”收售物資、參與交易，政府一直是經濟發展的主導力量。

近代中國與西方接觸以后，也曾試圖嘗試西方式三權分立、多黨制的政治制度。戊戌變法，康有為、梁啟超等維新派希望通過變法建立君主立憲制；清政府頒布預備立憲，卻困于官僚階層的腐敗，空喊口號直至敲響喪鐘；辛亥革命帶來了三民主義，提出軍政、訓政和憲政三步走的《建國大綱》，卻也只是完成了軍政階段[15]，訓政和憲政的目標遠未達成。這些嘗試最終都走向了失敗。之后，在長達半個多世紀的戰爭和革命過程中，傳統的皇權慢慢地轉型到了具有現代性的黨權[16]。無論是皇權還是黨權都是中國社會的整合力量，都是大一統文化的政治表現，也是賢人政治（meritocracy）的制度承載和中央集權的制度基礎。從皇權到黨權，政府一直是國家政治上層建筑的主體，其權能地位與其權威型的政治傳統一脈相承，表現在政府不僅統轄著社會公共事務，而且承擔起了籌謀、主導社會經濟發展，扶持和推動企業進步的責任。

不僅中國，同屬儒家文化圈的日本、韓國、新加坡等國在自身經濟騰飛的過程中都帶有同樣的政府“集權”干預經濟的特征。雖然在美國占領軍的控制下，日本實行了民主改革。但是1993年前，自民黨在選舉中都擁有絕對優勢，實際上是一黨執政。1993年選舉失利后，自民黨又數次與其他黨派組成聯合政權，占據主導地位。并且，日本的經濟發展自始至終“受益于國家強有力的指導和支持”[17]174。宏觀層面，政府制定了國家發展戰略——“工業結構政策”；微觀層面，通產省制定了“工業理性化政策”，滲透到個人企業的實際操作中[17]175。韓國經濟迅速發展的時期，也是軍政府統治的時期。從李承晚到樸正熙、全斗煥、盧泰愚，韓國的社會經濟改革基本上都是在軍政府的策劃和強權之下完成的。自20世紀70年代末到20世紀90年代初，韓國發展的基本指導思想是：“為了實現開發政策，采取強權措施也在所不辭”[18]。新加坡自建國到1990年，長達25年的時間里，人民行動黨一直牢牢掌握著國家公共權力，直到今天仍占據絕對優勢地位。但是，“集權”并沒有影響新加坡的經濟飛躍，還顯示出政府驚人的效率和能力。

如果說，政府是“儒文化圈”國家和地區經濟現代化歷史進程的直接和主要動力，政府權威則是政府推動力的能量源泉，是儒家文化、傳統政治制度與現實政治制度結合的必然結果[14]30。權威型的政治傳統有利于公眾站在歷史視角，理解強大政府在追求基本的民族利益、建設新興工業化國家和服務地區經濟發展上的優勢與主導作用，支持并自愿服從政府在經濟發展過程中制定的戰略和政策。

三、對中國經濟發展的需求

理論界對于中國特色經濟發展模式的時間節點仍舊存有爭論。大多數承認“中國模式”的學者認為，中國模式特指改革開放三十多年以來，中國經濟的發展道路。以王紹光為代表的學者，則從歷史的大視野出發，提出應將前后三十年作為一個整體進行考察，因為這幾十年的路程都是在探索有中國特色的社會主義道路，具有極大的連貫性和一致性。無論考察的期限是三十年還是六十年，是以新中國建立為起點還是以改革開放為起點，在這兩個時間點上，中國經濟都有一個近乎一致的特點，即經過長期戰爭或動蕩，經濟遭到了嚴重破壞，面臨崩潰的邊緣。

建國初期，國民經濟受帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫和長期戰爭的破壞，滿目瘡痍。1949年與抗戰前的1936年相比，農業牲畜減少26%，農用施肥量減少約27%，糧食產量減少21%，棉花產量減少45.6%。人均糧食產量從600斤減少到475斤。煤炭產量僅為1935-1937年平均年產量的70%，水泥產量41萬噸，只相當于1936年關內產量的42.8%[19]48。之后，文化大革命在經濟領域又造成了嚴重的破壞。表現為以下四個方面：第一，政治動亂沖擊和破壞生產建設，造成了有形的巨大物質損失。第二，經濟發展速度緩慢，失去正常情況下應取得的成就。從1967年至1976年，社會總產值年平均增長6.8%，其中1967年、1968年出現倒退，分別比上年下降9.9%和4.7%。而1953至1966年，社會總產值年增長為8.2%。如果按文革前的國民收入增長速度計算，可以說文革十年使國民收入損失了應增長的2793億元[20]48-50。第三，經濟效益大幅度下降，企業管理失調，浪費現象嚴重。第四，人民生活水平長期得不到相應提高。1976年，我國人均年消費糧食只有381斤，低于1952年的395斤。有四分之一的生產隊（2億人口，約占總人口20.1％）每個社員年均收入在40元以下，每人每天不足0.11元，實際處于半饑餓狀態[20]49。與二戰結束后站在同一起跑線上的其他東亞國家相比，中國已經被遠遠甩在了后面。

一般來說，戰爭或動蕩經常導致經濟發展落后、社會秩序混亂。一旦戰爭或動蕩結束，公眾就會迫切希望出現一個強大而穩定的政府，一個龐大而組織嚴密的執政黨，以及有著堅定信念的政治強人，帶領他們擺脫現狀，重塑社會秩序，提高經濟發展水平，應對外部威脅，保護國家安全。而公眾需求的具有權威的政府、政黨和政治強人，正構成了推進國家經濟現代化的體制基礎[19]30。正如查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）所言，“強大的政治權威可以為新型工業化國家和地區的經濟發展服務”[19]30，因為“首要的也是最顯然的理由就是要保持政治的穩定和其體系的可預期性”[20]。

事實上，在后發國家走向現代化的過程中，尤其是在經濟起飛和啟動經濟增長的前期，一方面需要面臨殘缺的市場，一方面需要快馬加鞭趕超先進國家，實現工業化和現代化。雙重重任就決定了社會進步和經濟發展不能只靠市場機制的自發功能實現既定目標，需要先樹立起經濟權威，擬補普遍的市場失靈現象，為整個市場機制的建立和運行奠定基礎。對于正在建設現代化的發展中國家來說，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得到限制權威”[21]。從規律上講，開始現代化的建設越晚、其時間越短、任務越重、越需要國家依賴權力和政府推動現代化進程。從時間來看，世界上第一個實現了現代化的英國，經歷了從1949年到1832年共183年的時間，美國經歷了89年的時間，德國等歐洲其他國家大約經過了73年的時間。而后的東亞等國，平均只有29年。時間越短，留給社會適應變化的彈性空間越小，超過了現有體制的承受能力，導致社會紊亂，越需要強大的政府權威進行引導和協調[22]4。從資本積累的角度來看，英國的工業化進程始于以紡織為主的輕工業，德國的工業化進程則始于以化工為主的重工業。與英國相比，德國對資本積累的數目要求更為龐大，單純依靠單個和少數投資人的能力無法實現，特別需要政府的干預和支持[22]。

所以，對于戰后的新中國和十年動蕩后的中國來說，如何維持這樣一個龐大和多樣化的國家的統一，免于各種巨大的離心力威脅，走上正常的、有序的現代化發展道路是中國人民的迫切需求，也是中國政府面臨的最重要、最艱巨的歷史任務。政府在這一階段，表現出的發展經濟的強烈愿望和對民族整體利益的熱切追求，以及周邊東亞國家政府干預經濟發展模式的成功，加深了公眾對政府權威的依賴感。公眾的依賴，使政府本身更具有責任感和使命感，為其積極、合理、有效地利用公共權力，維護戰略的持續，促進生產方式轉變，實現經濟快速增長提供了有效的激勵。正如希爾斯在《新興國家的政治發展中》總結的那樣：“這些國家的精英們所設想的未來，并不是在承繼歷史的基礎上所開發出來的前所未有的圖景；他們構想的關于未來的愿景是與自己的傳統完全割裂的，而試圖躋身于同時代的現代化國家行列。”[23]

四、對中國經濟成就的認可

亨廷頓認為：“國家間最重要的政治分野在于政府的有效程度。這種有效性主要體現在兩個方面：一是提供并保障政治秩序和穩定。二是促進經濟增長。”[22]1馬克思和恩格斯指出：“政府獲得公眾的普遍服從與認同，其中最為關鍵的一點就是經濟因素，占統治地位的思想不過是占統治地位的物質關系的觀念上的表現，不過是以思想的形式表現出來的占統治地位的物質關系。”[11]98“對人類需求的優先考慮必然成為判斷公共政策是否合法的最終基礎。”[24]公眾認同政府權威，除受到傳統政治文化觀念、社會環境等因素的影響外，最重要的是政府能否有效促進經濟和社會的發展、提高國民的生活水平、滿足社會成員的物質和精神需求，獲取社會成員的信任。所以，人們對于政府的服從和認可建立在政府的目的、能力與政績的基礎之上，兩者互為條件，而中國改革開放三十年的發展過程充分證實了這一點。

首先，改革開放確立了“以經濟建設為中心”的社會主義初級階段基本路線。十年動蕩結束后，中國在第二代領導集體的帶領下，重新樹立價值觀、統一意識，撥亂反正。形成了“實踐是檢驗真理的唯一標準”和“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”的重要共識，表現出建設現代化國家的強烈愿望。這種愿望與當時的國內外環境和人民需求是完全契合的。第一，這種愿望來源于“經世濟民”、“百姓福祉”、“富國強民”的政治傳統。第二，這種愿望來源于外部環境的壓迫。改革開放初期，中國面臨著復雜的政治、經濟和軍事環境。經濟方面，經濟發展水平與世界發達國家產生了巨大的差距，并且這種差距與不平衡有不斷擴大的趨勢。在調查的188個國家及地區中，1978年中國的人均國民收入位于第175位，處于低收入國家行列[25]。國際政治方面，蘇聯解體、東歐巨變，國際格局多極化初露端倪，國際形勢復雜多變。在外部環境的壓迫下，中國必須大力發展經濟，縮小與先進國家的差距，提高綜合國力，以應對危機。第三，這種愿望還來源于國家政權對自身合法性的內在需求。“如果大多數公民都確信權威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實施，而且為實施法律所需的人力物力耗費也將減少”[8]15-21。所以，政府是否具有合法性，決定其維護權力成本的大小。一個具有合法性的政府，維護權力的成本會大大降低，反之，則要付出高昂的代價。從政府本身來講，自身為追求政權穩定和維持政權的低代價，就要努力滿足合法性的需求。中國的領導人也深刻意識到這一點，大力推行國家現代化，以經濟的快速發展換取統治的合法性。鄧小平指出“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民答應不答應”才是檢驗和評價黨的路線政策及其實踐結果成敗得失的最根本標準。

其次，改革開放三十年來取得的經濟成就，是政府能力和政府政績最有力的佐證，也是公眾認可政府權威的根本依據。從1978年至2010年，中國GDP年均增長率超過9.5%，是同期世界年平均增長率的3倍多。國內生產總值從3645億元增長到397983億元，經濟總量上升到世界第2位。人均GDP從281元增長至29749元，城鎮居民收入從343元增至21033元，農村居民人均收入從134元增至5919元。外匯儲備從1.7億元，增長到28473億美元，位居世界第一。30年間，國家的綜合國力不斷增強，人民的生活水平迅速提高。并且，中國政府在1997年亞洲金融危機、2008年次貸危機中表現出色，避免了中國經濟落入泥潭，成為最先從危機中復蘇的幾個國家之一。泡沫經濟破滅之后，日本、韓國等東亞國家紛紛陷入蕭條，但是中國1997年的經濟增長率仍然達到了9.3%，1998年和1999年分別穩定在7.8%和7.6%[26]。在這次危機調控中，國務院制訂了擴大內需、積極的財政政策、穩健的貨幣政策等一系列促進經濟增長的宏觀調控措施，將金融危機對中國的影響降到最小。除經濟增長外，中國政府在應對嚴重自然災害、傳染性疾病，發展航天技術、舉辦大型體育賽事等方面，充分表現出決策的果斷性和執行的有效性，這些都成為中國政府能力和政績的最好證明，也成為公眾認可政府權威的物質基礎。

五、結語

受到傳統政治文化、社會發展需求和現實發展成就等因素的影響，中國政府在改革開放前三十年得到了公眾的廣泛認同、建立了較為穩固的合法性基礎。但是，政府權威的合法性具有階段性，隨著改革轉軌和社會變遷，合法性容易出現動搖，出現合法性危機。在發展中國家實施趕超戰略、發展經濟、走向現代化過程中，必然會伴隨著包括政府權威合法性危機內在的種種危機。“社會和經濟現代化對政治與政治制度的破壞性影響有許多種形式。社會和經濟的發展必然分裂傳統的社會和政治團體并破壞對傳統權威的忠誠”[22]34。而這些危機，往往會成為改革是否能夠成功、經濟發展是否能夠持續、社會是否能夠穩定、政權是否能夠維持的轉折點。所以，如何成功克服各種危機、保持良好的社會秩序、維護政府在社會管理和經濟建設中的合法性權威，成為政府今后應著重考慮的問題。

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[責任編輯、校對：楊栓保]