企業R&D預算軟約束與政府R&D投入制度改革

韓鵬

摘要：源于研究與開發（R&D）特征的道德風險型軟預算約束，與源于沉沒成本的非道德風險型軟預算約束，使政府資金配置存在低效率。在硬化企業R&D預算問題上，政府資金投入方式改變是關鍵，即政府資金多主管部門分散投入的點對點式，到基于投資平臺的點對面方式的轉變，是政府資金投入制度的一次重要改革。

關鍵詞：R&D；預算軟約束；政府資金；企業

中圖分類號：F830.592 文獻標識碼：B

2009年國家財政科技支出為3 224.9億元，在2005年的基礎上翻了一番；財政科技支出的增長速度首次快于國家財政支出的增長速度。科技支出占財政支出的比重由“十五”期間的38%提高到2009年的42%，但全社會R&D總經費中來自政府的比重（234%）仍然偏低，且持續多年下降，不僅低于絕大多數OECD國家，而且低于一些發展中國家，位列全球第35位（科學技術部發展計劃司，科技統計報告，2010年第25期）。

目前，我國正處在經濟轉軌時期，作為R&D活動主體的企業，獲得政府資助是一個相當重要的經費來源，但總體上R&D投入不足是我國企業R&D投資的普遍現象。按照匈牙利著名經濟學家科爾奈的分析，軟預算約束表現為企業的“投資饑渴癥”（科爾奈，1979）［1］，而企業的無限R&D投資需求勢必造成大量的資源浪費，導致資源配置扭曲。在R&D軟預算約束下，企業R&D資金的政府投入主要實行點對點（主要以項目申請方式支助）的直接扶持方式，又存在著企業選擇標準難、覆蓋范圍小、資金不能收回及政府既是“裁判員”又是“運動員”，易產生尋租行為等問題。在這一框架下，探討企業R&D軟預算約束的形成機制，尋求導致R&D軟預算約束的原因，進而針對各種形成原因，采取行之有效的硬化預算約束方式，對促進企業R&D成功，提高R&D效率，具有重要的應用價值。

一、文獻綜述

科爾奈提出的軟預算約束概念在經濟學中到了廣泛應用，主要分為兩大研究領域：軟預算約束的成因分析和軟預算約束的后果分析。成因分析概括為兩類：一類是外生性解釋，基于“父愛主義”、“政治目標”、 “政策性負擔”、產權、尋租等角度所做出的解釋；另一類是內生性解釋，特定信息結構和激勵相容條件下支持體與預算約束體博弈而形成的一種納什均衡。目前，沒有模型能夠概括軟預算約束的全部特征，但是科爾奈等（2003）［2］對于軟預算約束外生性解釋的內生化工作使我們意識到，有關軟預算約束的好些成因分析其實是可以進行更加一般化的理解的。

具體到R&D資金配置中的預算軟約束行為，Haizhou Huang，Chenggang Xu（1998）研究發現，在多投資者融資情況下，合作方利益沖突等可以在事后發現，并在投資項目不好時將其終止，對于單一的投資者融資（如內部融資）而言，這種作用卻不存在，如果R&D不是高度不確定的，投資者應選擇內部融資［3］。Haizhou Huang、Chenggang Xu（1998）還研究了在R&D投資風險高度不確定時，預算軟約束問題怎樣造成了相對低的經濟增長情況，認為預算軟約束的后果是壞的R&D項目得不到中止，R&D項目的風險水平被推高，投資者更少地選擇R&D，同時經濟增長率降低［4］。姜彥福、張幃、孫悅（2001）認為在企業內部進行R&D較難實現嚴格的事后篩選機制，為了解決這一問題，大企業通常將部分R&D工作放在外部進行［5］。唐文雄（2001）分析了預算軟約束對企業集團R&D體制選擇等方面的影響，提出了建立完善監督體系的對策［6］。

政府資金是技術創新資金的重要來源，較多研究包含在企業融資特性及融資約束中，單獨的研究還不多。張青等人（2006）對上海市政府科技投入的研究認為，政府的科技投入存在冗余［7］。梁桂（2009）認為，創新基金作為一項政府專項資金，與市場機制協同，彌補市場失靈發揮政府資金的杠桿作用［8］。周春慧（2010）介紹了北京市政府資金引導知識產權質押融資體系的建立與發展的經驗做法［9］。吳建環、席瑩（2009）研究認為對東部以及東北經濟相對發達地區要適當減小政府資金的投入比例，同時鼓勵增大企業資金的投入比例；而對中部和西部一些經濟發展相對落后的地區，要充分給予政策上的支持，增大政府資金的投入比例［10］。李永、李新運（2009）認為合理利用科技投入體系中的杠桿作用，消除擠出效應所帶來的不必要的阻礙，是今后科技與經濟關系研究的一個熱點［11］。

總體上看，政府資金對扶持企業技術創新的重要性毋容置疑，無論加大投入觀點還是減少投入觀點，還缺乏路徑依賴研究，特別是針對R&D軟預算約束下的政府資金配置問題研究不多。從市場取向原則看，政府資金僅是發揮引導作用，如何引導即政府資金扶持企業自主創新能力提升的路徑問題，無論從理論上還是實踐上均需探索。

二、企業R&D軟預算約束的表現與動因

（一） 企業R&D軟預算約束的表現

1．源于R&D特征的道德風險型軟預算約束。R&D主要帶來科技價值，所面臨的風險在技術創新過程中是最大的，包括技術、市場、收益和環境等方面的不確定性。一般而言，初始R&D投資不能產生現金流；項目投資成本、收益及R&D完成時間具有高度不確定性；R&D投資部分或完全不可逆； “惜貸”與“惜投”行為是一種硬約束。但政府的無償資助、貸款貼息、補助資金、保費補貼方式支助企業R&D,可以對其他投資主體產生一定的誘導效應，因為R&D成功后的政府投資收益為企業與其他投資主體分享。作為公共資源的管理人，政府極易在技術創新投融資過程中采取兩種截然相反的極端行為：

一是具有行政干預傾向的行為。這主要是政府出于維護納稅人的利益、保障資金的安全等方面的考慮，采取財政撥款直接地或通過相關基金等的引導間接地介入到技術創新投融資過程中，并在投入資金后對企業的技術創新活動進行嚴格監管，甚至對技術創新活動進行直接行政干預，最終在技術創新活動中體現出不同程度的行政干預傾向。而這種行為可能會“剝奪”技術創新主體的主觀能動性，從而對企業的技術創新活動造成負面沖擊。

二是具有投資隨機性，甚至主動制造尋租機會的行為特征。由于政府在收集及處理技術創新及其投融資信息方面與其他投資者相比并無多大優勢，有時甚至因為官僚作風的存在使得效率更為低下；同時，由于政府撥款者或政府投資基金的管理者與這些公共資源之間沒有直接的厲害關系，在運用來源為稅收的公共資源時，撥款者與基金管理者等在決定資金投向時往往不能做出最佳選擇，極易產生一種隨機投資的行為傾向；甚至于部分代理人——撥款者與基金管理者因為權利控制期間的博弈是非無限次的，因而可能為了一己私利刻意制造尋租機會，而將資金投向一些高風險但無發展潛力的技術創新項目或重復盲目投入，最終某些發展潛力大的技術創新企業卻因得不到政府資金的支持，發展受到嚴重制約。

綜上，源于R&D特征的道德風險特征表現在，企業一旦形成軟預算約束期，就會產生各種致使企業R&D效率低下的道德風險行為，如R&D資金總體短缺而又對R&D重復盲目投入情況，由此造成的專利質量不高、同行業無序競爭、產業競爭力弱的狀況等。

2．源于沉沒成本的非道德風險型軟預算約束。沉沒成本是指投資承諾之后，在退出時不能得到補償的成本。它并不僅僅是一個會計成本概念，更是一個經濟成本概念，從而可以看到隱性成本的沉淀程度，遠遠超過顯性成本的沉淀程度(湯吉軍, 2008)［12］。沉沒成本影響投資者決策的機理十分復雜，如現實中經常出現項目前景黯淡，但依然被不斷注入資金，這樣做的原因是在該項目中已經投入了大量的資金即發生了大量沉沒成本。由于投資者的再投資行為是事后的，屬于個人行為，項目經營方不具有相關信息，往往難以形成投資者是否會軟預算約束的預期，因而也難以產生持續的道德風險行為，即企業方盡管也產生道德風險，但不會出現第一種表現中的因政府R&D資金投入制度使企業形成了較為穩定的軟預算約束期的情況。

（二）企業R&D軟預算約束的成因分析

根據優序融資理論，公司的新投資應該基于信息不對稱程度，首先是用未分配的利潤進行投資，然后是安全債務，接著是風險債務，最后是股權。我們假定企業R&D融資基本遵循這一理論，但政府注資屬于安全債務型，只不過以無償撥付為主，銀行貸款屬于風險債務，風險投資家投資獲得的是股權。為簡化模型，本文主要對企業家、政府之間的行為預期進行分析。

政府要決定是否對企業家提交的項目進行投資，在時刻0時，企業家知道自己的項目質量，而政府不知道，但知道項目質量λ的分布這一共同知識，λ服從0-1分布。

假設政府的目標函數為S(e1,e2,I1,I2),其中e1、e2分別表示企業家在時刻1、2的努力程度，I1、I2分別表示政府時期1選擇的投資水平和時期2選擇的投資水平。構建模型的時序如下：

在DM(1995)基準模型中軟預算約束是一種“事前無效，事后有效”的現象，這說明投資者行為事前事后不一致。這是經營管理中經常遇到的現象，因為決策信息不是最充分的，隨著具體條件的變化，決策者無法堅持事先給出的最優決策，即決策的信息結構發生變化之后，投資主體進行了相機抉擇，相機決策的具體表現為對壞項目進行了再投資，即軟預算約束。相機抉擇下的壞項目投資，表現是復雜的，如企業在時刻0時，項目類型的分布λ是共同知識，但是政府和企業家都不知道項目具體類型。只有當企業投資進行了一個階段后（企業投資先動），企業家才會知道，而政府不知道，如果企業為了彌補沉沒成本，不想終止前景不太看好的項目，向政府部門報喜不報憂，企業仍然獲得政府注資，使壞項目得已再投資。

三、企業R&D軟預算約束的經濟后果與政策建議

（一）企業R&D軟預算約束的經濟后果

1．降低了資金的配置效率。政府主要以項目形式直接支助企業是一種點對點模式，存在著企業選擇標準難、覆蓋范圍小、資金不能收回及政府既是“裁判員”又是“運動員”，易產生尋租行為等問題，極易產生壞項目也獲得政府資金支助。軟預算約束的發生導致資源利用的低效率及社會福利的損失，如低水平的R&D導致有限的R&D資金極度稀缺，導致企業之間的惡性競爭，導致政府資金難以產生杠桿效應。

2．增加了各級政府的財政壓力。資金，一直是企業發展中的主要瓶頸之一，政府非常注重解決這個問題。多年來，從中央到地方各級政府都設立了多種支持高技術產業發展的基金、專項資金，有針對性地對企業的發展提供資助和扶持，包括科技部的863計劃、火炬計劃、企業科技創新基金，信息產業部的電子信息產業發展基金、發改委的產業化專項、財政部的一些特殊專項及其他部委的重大科技專項等；各級地方政府為了促進區域產業發展，也相應設立配套資金，引導產業發展。由于創新項目的不確定性比普通項目更大，對創新項目的投資也與對普通項目的投資不同。對于創新項目而言，很重要的一點就是如何能夠盡早了解項目信息，在項目運行不佳的時候及時停止項目，否則，在不對稱信息下，不斷追加對項目的投資就會導致創新項目的軟預算約束。且政府資金的無償使用與政府審計成本的疊加，給各級政府財政帶來了很大的壓力，同時也形成了一定的財政風險。

3．弱化了閑散資金提供者的風險意識。盡管R&D軟預算約束下的政府資金難以產生積極的杠桿效應，但基于政府的公信力，對風險投資家、信托、擔保公司、商業銀行等投資主體有一定的引導作用，同時，由于政府資金的無償投入，在R&D成功并產生收益的情況下，這些投資主體會分享政府資金產生的收益，這在一定程度上弱化了閑散資金提供者的風險意識，對改變“惜貸”與“惜投”行為有積極意義。但由于R&D軟預算約束的存在，使壞項目得以再投資，又會加劇R&D資金短缺。

（二）政策建議

硬預算約束是市場經濟運行的必要條件之一。在硬預算約束問題上，轉軌經濟學存在兩種主要的觀點,即華盛頓共識和漸進——制度觀點。華盛頓共識認為，硬化預算約束是一個外生的政策選擇，是一個隨時可以引入的政策變量，實施與否取決于改革者的改革意愿。在華盛頓共識看來，軟預算約束的決定權完全在政府的手中，政府可以通過認識的提高而一夜之間實現預算的硬化。而對于漸進——制度觀點的經濟學家來講，硬化預算約束是經濟制度選擇的內生變量，硬化預算約束與承諾的可信性相關，硬化預算約束是為此目標而引進的一系列制度共同作用的內生結果［13］。這兩種觀點是強調了硬化軟預算約束這一問題的兩個方面：改革態度與改革行動。在硬化企業R&D預算問題上，本文認為政府資金投入方式改變是關鍵，即政府資金多主管部門分散投入的點對點式到點對面方式的轉變是政府資金投入制度的一次重要改革。

1．政府R&D資金投入體制的基本模式。企業的點對面的政府資金介入模式是基于投資聯盟平臺的風險分擔理念設計的，是為了實現投融資關系中各方福利的優化，風險與收益配置更趨合理，基本結構如圖1所示。此模式還存在商業銀行點對面的資金注入方式。模式的核心是信托將企業技術創新融資需求打包發行債券，信托公司發行兩種債券，一是低息長期債券，一般由政府購買，主要針對種子期。另一種是融資類的信托理財產品由銀行購買，一般針對技術商業化階段和產業化階段。擔保公司只對銀行購買的債券擔保，所對應的資金是企業的中短期融資。此時的政府資金是以政府的公信力發揮了引導作用，可吸引風險投資者的介入和一般民間資金通過購買銀行的理財產品介入。風險投資家實行點對點投資，獲得是股權，在種子期投入還是商業化階段投資完全取決于風險投資家的理性預期。

2．政府資金引導作用機制發揮的環境與條件。該模式成功的關鍵是對企業的篩選，信托公司與擔保公司有評估優勢，即由信托公司聯合擔保公司對提出申請的企業進行評估。評估的基本前提是符合國家產業發展政策，具體標準總體上分為技術創新前期階段的R&D投入和后續的商業化階段，具體的篩選指標有待研究。同時，為減少不同投資主體對企業信息搜集成本，也進一步弱化“惜投”行為，還應完善企業成長期的信息共享數據庫與社會信用專業評價。

四、研究展望

第一，政府R&D資金投入依托平臺①，降低了企業家道德風險，同時，擔保公司、信托投資公司、風險投資機構在項目評價方面更具優勢，可降低壞項目再投資的概率，從而硬化R&D預算。

第二，將企業技術創新融資需求打包發行債券，兼顧了不同投資主體行為特征，能夠實現投融資關系中各方福利的優化。商業銀行運用結構性金融產品融資投資，不僅吸收了民間資本的介入，也由于避免了直接與企業點對點的貸款，改變了“惜貸”行為。政府低息長期資金的注入，促進了擔保機構與風險投資家的投資行為，同時提高了硬預算約束度。

注釋：

① 由于技術創新涉及面廣，首先，我們不是強調大一統的科技經費管理部門，世界各主要發達國家也沒有成立這樣的部門；其次，企業作為R&D資金配置的主體，其投入重點應是試驗發展，側重于產品開發、新技術的市場開發等，政府R&D資金對此的投入是有償的，目的只是發揮政府資金的杠桿作用，側重政策引導類資助，對于基礎共性技術的研究、公益性研究，政府R&D資金的投入以無償形式為主。所以，本文不是主張政府R&D資金投入搞一刀切。

參考文獻:

［1］ Kornai,J.,Resource-Constrained Versus Demand-Constrained Systems［J］．Econometrica，1979,47（4）：801-19.

［2］ Kornai, J., Maskin, E. and Roland, G. Understanding the Soft Budget Constraint［J］．Journal of Economic Literature，2003（41）: 1095-1136.

［3］ Haizhou Huang,Chenggang Xu. Soft Budget Constraint and the Optimal Choices of Research and Development Projects Financing［J］．Journal of Comparative Economics,1998,26(1):62-79.

［4］ Haizhou Huang,Chenggang Xu.Financing Mechanisms and R&D Investment［J］．American Economic Review,1998,(2):180.

［5］ 姜彥福,張幃,孫悅.大企業參與風險投資的動因和機制探討［J］．中國軟科學，2001（1）：38-42.

［6］ 唐文雄.不完全信息、預算軟約束與企業集團［J］．東南大學學報(哲學社套科學版),2011(3):59-62.

［7］ 張青.上海市政府科技投入在工業企業中的效率評價［J］． 中國科技論壇,2006(6):36-38.

［8］ 梁桂.創新基金 政府資金與市場機制的協同力［J］． 中國高新區,2009(10):17-18.

［9］ 周春慧. 北京:政府資金引導知識產權質押融資體系的建立與發展［J］． 電子知識產權,2010,(11):45-47.

［10］吳建環.支持自主創新資金使用效率實證研究［J］．科技進步與對策,2009,(7):45-49.

［11］李永,李新運. 政府科技投入對企業R＆D影響的實證研究［J］． 資源開發與市場,2009(8):725-727.

［12］湯吉軍.沉淀成本、市場結構與企業戰略博弈分析［J］．產業經濟評論,2009(4):86-102.

［13］施華強,彭興韻.商業銀行軟預算約束與中國銀行業改革［J］．金融研究,2003(10):1-16.

（責任編輯：石樹文）