我國政府預算法治化改革的障礙分析與路徑選擇

劉杰

摘 要：預算管理實踐超越預算法規規則所表現出的制度性沖突與人大監督法律制度和運行機制的不夠完善，使監督效率低下成為我國政府預算改革的重要阻力，加快政府預算法治化改革進程，最佳的路徑包括按照法治化要求加快人大對政府預算監督的法制建設、切實提高人大對政府預算監督的能力。

關鍵詞：政府預算；法治化改革；人大監督

中圖分類號:F812.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）02-0184-02

我國政府預算法治化改革能否切實收到成效直接決定著政府預算改革有效性的高低，因為法治性是政府預算的靈魂，法治性是政府預算的本質屬性。而政府預算法治化改革之所以難以收到實效，是因為在改革中存在著障礙，剖析障礙，找到形成的真正原因，方能找到提高政府預算法治化改革有效性的正確路徑。

一、我國政府預算法治化改革的障礙分析

自1992年我國《預算法》頒布以來，如何加快政府預算法治化改革步伐得到了我國學術界和實務界的高度關注，無論是理論研究還是改革實踐均取得了一定成果。但在推進過程中也遇到了一些歷史或社會原因引起的難點問題，致使政府預算法治化改革進程受阻，政府預算對政府行為的監督和制約功能得不到有效發揮。

（一）預算管理實踐超越了預算法規規則，表現為一定的制度性沖突

1994年，我國在對《國家預算管理條例》修訂后頒布的《預算法》規定：“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院制定。”次年頒布的《預算法實施條例》也作出了明確規定。但實際上國務院至今未對編制辦法和實施步驟作出規定。無論是1996年之前的政府復式預算分為經常預算和建設預算兩項，1997年修改為一般預算收支和基金預算收支兩項，還是1998年起在1997年復式預算項目的基礎上添加了債務預算收支項目，均與《預算法》和《預算法實施條例》不相吻合，它們既不是單式預算，也與一般意義上的復式預算有所不同。這種預算管理實踐與預算法規規則的制度性沖突必然給政府預算的法治化改革增加難度，因為對該內容進行改革既要以現有法律規制體系為基礎，還要充分考慮現實存在的運行機制[1]。

制度性沖突的另一表現是赤字財政問題，我國《預算法》規定：“中央政府公共預算不列赤字”，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但我國多年來赤字財政政策運用頻率較高，既有法規允許的赤字行為，也有超越法規的赤字行為。法規與實踐如何協調融合，也成為政府預算法治化改革的難題。

（二）人大監督的法律制度和運行機制不夠完善，致使監督效率低下

我國人大作為立法機關，其組織目標是通過有效監督活動實現初始委托人公共利益的最大化。為此，必須利用《預算法》和《監督法》賦予的權力對政府預算實施有效監督，但現行行政管理體制嚴重限制了人大監督職能的發揮。

人大監督的法律制度不健全也是監督效率低下的重要原因，我國人大對政府預算監督的法制建設僅體現在一些法律條文中有所涉及，而這些法律法規的針對性、完整性和現實性較差，它們分散于《預算法》、《人大議事規則》、《監督法》等多部法律中，未進行專門立法，系統性和完整性不強，尚有法律規制盲點；且既有的法律條款多數是20世紀80年代頒布的，現實性很弱；法律法規的可操作性差直接影響其的有效實施，相關法律作出程序性規范的甚少，更多的是實體性規范，法律條款過于原則和籠統，基本上無法可依，特別是《預算法》和《監督法》作為政府預算監督最為重要的法律也僅作出了原則性規定。

人大對政府的平衡監督機制實質上是一種合治方式，監督難以收到預期效果。人大與政府間的委托代理關系應是一種有效監督的分治關系，但我國執政黨、政府和人大的領導核心成為三位一體，并圍繞一個共同目標實行分工合作，分治監督的有效性得不到充分發揮。

再從人大內部監督的組織體系看，由人大財經委員會和常委會下設的預算工作委員會行使預算監督權，前者并非專門行使政府預算監督職能，監督政府預算僅是其全部職能的一部分，且不是其工作的重心，監督有效性必然受到影響；后者雖是監督政府預算的專門機構，但它僅是一個工作機構，其組成成員一般不是人大代表，無法進行實質性監督，其履行監督職能很難確保具有代表性。

二、加快我國政府預算法治化進程的路徑選擇

加快政府預算法治化改革進程，在路徑選擇上必須充分考慮政府預算改革的歷史變革情況和現實環境，具體路徑選擇如下。

（一）按照法治化要求，加快人大對政府預算監督的法制建設

政府預算行為實質上是在代理全社會公眾進行理財，故既要對社會公眾負責，也應接受社會公眾的監督。人大作為代議機關對政府預算進行監督，有法律保障才會更加有效，故在政府預算法律建設中，無論是重新構建政府預算法治化的法律體系，還是對原有相關法律體系作必要調整和優化，都必須就人大對政府預算的審查監督職能作出明確、細致且具有可操作性的法律規定。在相關法律規定中，專門設立人大及其常委會對政府預算的審查監督章節，對人大及其常委會進行預算審查和監督的具體程序等作出具體規定，并對審批和監督的具體范圍、主要內容、操作程序及具體方法等作出具有可操作性的具體規定[2]。

（二）加強預算編制方法的法律規制，確保復式預算編制方法的規范有效運用

復式預算按類別反映預算收支，有利于全面把握政府預算結構，充分挖掘預算潛力；以特定收入與特定支出形成對應的平衡關系，有利于深入分析各類收支的動態變化趨勢，適時加強監管。復式預算已成為世界各國預算編制方法的主流趨勢，采用復式預算法，有利于與國際信息實現對接和交流，借鑒國際經驗，提高財政管理水平。

重構我國復式預算制度，可以為法治化提供可靠依據，重構的關鍵是要根據我國市場經濟的現實情況，進行必要改良和重新規范，建立與我國國情相吻合的復式預算體系。首先，要以現有復式預算的法律法規為基礎，結合現實運行情況，設計出符合我國特殊歷史和現實環境所需的復式預算方案；其次，要對涉及復式預算內容的法律法規和實施細則及有關通知進行梳理，對新的復式預算方案以法律形式發布和投入運行，其法律形式既可通過單獨立法進行規制，也可以修改現有法律條款的形式進行規制。

筆者認為，我國公共財政改革必須引向深入，政府預算體系的改革也要與之相適應，故適合我國特殊國情的復式預算體系應包括政府公共預算、國有資本營運預算、社會保障預算和特殊預算四部分。其中，政府公共預算是政府以社會管理者身份解決社會公共需要的預算收支平衡表；國有資本營運預算是政府受托以國有資產所有者身份依法對國有資本進行營運所形成的預算收支平衡表；社會保障預算是為保障社會成員基本生活權利而進行必要救助和補給的預算。除上述三項基本預算外，可以設立一個特殊預算收支平衡表，其內容是動態變化的，它反映每個預算年度所特有的預算項目的收支情況，如因故需要進行投融資、債務處理時，可以在特殊預算項下反映，特殊預算的具體內容根據預算年度的具體情況而定，特殊事項列于一表，既有利于有效審議，也便于執行。

（三）強化政府預算的法律理念和提高政府預算的法律權威性

加快政府預算的法治化進程，在全社會樹立政府預算的法律理念顯得尤為重要，各級政府要充分利用各種媒體進行廣泛宣傳，組織與政府預算運行有關單位及其相關人員進行專題學習和討論，以切實提高依法處理與政府預算相關各項事務的意識。

政府預算的法治化必須依賴政府預算法律權威性的確立，提高政府預算的法律權威性，首先要完善法律制度，以法律形式杜絕無法律授權財政收入和支出活動的發生，對違法財政行為要給予必要的制裁。建立政府預算責任追究制度，可以提高政府預算的法律權威性，進而加快政府預算的法制化進程。建立政府預算責任追究制度，應按照對政府預算全過程實行責任追究的原則，擴大違法行為的追究范圍。原《預算法》所規定的三類追究范圍——擅自變更預算行為、擅自動用國庫庫款或擅自以其他方式支配已入庫庫款行為和隱瞞預算收入或將不應當在預算內支出的款項轉在預算內支出的行為，顯然沒有覆蓋政府預算全過程的全部違法行為，從現實情況看盲區還非常大。再從追究的責任形式看，單純追究行政責任不僅顯得單調，而且難以保證處罰目的的全面實現。故應盡快以修改《預算法》的方式或新的立法方式，擴大政府預算違法行為的追究范圍和責任形式，實現對政府預算更全面有效的法治[3]。

（四）切實提高人大對政府預算監督的能力

提高人大監督政府預算的能力，首先，要在人大機構內建立專門的政府預算監督機構，即在人大常委會下設立專門履行政府預算監督職能的預算監督委員會，主要承擔原財經委員會所承擔的政府預算監督職能，并將預算工作委員會作為預算監督委員會的輔助機構，受其領導和管理，具體辦理日常的輔助工作。因該項改革涉及面廣、程序復雜，在改革目標難以完全實現的情況下，可以采取在財經委員會內設立專職委員并專門行使監督職能的過渡性措施。其次，為滿足政府預算審議的專業人才需要，可以在預算監督委員會下設立專家咨詢小組，該小組主要由來自大專院校和科研院所熟悉財政、財務和審計的專業人士組成，為預算監督委員會履行職責提供咨詢服務和當好參謀。

參考文獻：

[1]王殿華.政府預算審批程序芻議[J].中國經濟問題，2008，（6）：48-52.

[2]鄧淑蓮.中國預算的法律性分析[J].上海財經大學學報，2009，（2）：59-66.

[3]馬海濤，程嵐，秦強.強化預算過程中立法機構的作用[J].經濟研究參考，2009，（15）：42-52.

[責任編輯 海 川]