政府在社區居家養老服務中的職能分析

張倫

摘 要：隨著我國進入老齡化社會，養老問題受到了各界的關注，與之相關的法律法規和政策出臺越來越多，學者們也對養老模式問題進行理論研究。要討論的問題是，政府在社區居家養老服務體系究竟應扮演怎樣的角色，又要發揮怎樣的職能？此外，希望為社區居家養老模式的實行及發展提出一些建議。

關鍵詞：社區居家養老；服務體系；政府

中圖分類號：C913.6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）02-0265-02

一、資金籌集

拓寬養老資金來源的渠道，建立以社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多途徑、多渠道的投資發展體制。繼續擴大宣傳力度，鼓勵社會各界積極關注養老事業，鼓勵社會團體、企事業單位和個人向社區養老服務機構捐資、捐物或提供無償服務[1]。同時，要根據老年人的實際承受能力，形成不同檔次的服務標準，實行有償服務、低償服務。這樣，既實現了政府購買服務，又滿足了社區不同層次老年人的服務需求，同時也能吸引私人投資，拓寬資金來源。

為發展社區居家養老服務提供大部分資金，社會捐贈是許多國家籌集社會保障資金的一個非正式的卻又非常流行的渠道。其特點是以善愛之心為道德基礎，以自愿捐獻為基本特征，由民間慈善公益團體負責征集并用于社會養老服務機構。它作為一條重要的補充社會保障基金的來源渠道，被直接吸納到慈善公益機構并根據實際需要使用；或者由慈善公益機構根據實際情況或特定群體的需要，臨時向社會募捐。社區居家養老服務可通過這樣的非正式非官方的渠道籌集一部分資金，甚至是在未來中國社區居家養老服務發展到很成熟的地步，規模不斷擴大，可與從事慈善公益事業的機構合作發展，包括中國紅十字會、中國殘疾人福利基金會、中華慈善總會、中國青少年發展基金會、中國人口福利基金等機構。政府立足社區建設的資金籌集，可通過福利彩票所籌集的福利金以及由此調動的地方政府財力、社會各界資源等共同為老年人養老事業發展服務。不過，在老年人占總人口比重不斷攀升和政府財政實力不斷增強的條件下，政府還應當有更多的投入用于老年人的社區居家養老服務事業。

政府還可以注意引入市場機制，吸引社會閑散資金和外來資金進行運作。中國工業化、城市化進程中，在計劃生育加速導致鄉村居民家庭規模持續縮小以及家庭保障功能與土地保障功能持續弱化、鄉村青壯年勞動力大規模外出務工的條件下，發展老年人城鎮社區居家養老事業的同時還需要同樣重視解決鄉村老年人的養老需求問題。

二、權責分配

政府出臺相關政策法規來完善保護社區養老服務健康發展。同時將全力下放社區，讓社區組織對小區的老年人提供具體服務，組織專業人員培訓（例如醫療護理培訓，志愿者培訓等）。對于非營利組織和營利組織（企業）在社區居家養老服務中可以起到輔助政府促進社區養老發展，在它還在成長的階段給予必要的扶持。

明確政府在城市社區養老服務中的定位，政社分開，下放社區權力。政府應退出社會福利服務生產領域，其角色轉換為社會福利的推動者、提供者和監管者 [2]。政府應當要明確自身在開展社區養老中的職責，充分發揮其主導功能。同時，政府應擺正它和社區的關系，政府應當從不該管的職能中退出來，并將這些職能還給社區組織。下放的權力主要包括兩方面：一是資金權的下放；二是管理權的下放。社區要積極協調社區中各個主體之間的關系，負責管理社區居家養老服務的總體事務，自主開展各種活動，調動社區中財力、物力、人力發展社區居家養老服務，而非單純地完成政府指派的任務。

基于社區居家養老現狀對政府、社區、企業、非營利組織在社區居家養老服務中各自應擔當的職責做了區分，如圖1。 在社會福利服務層面上，政府對社區不僅僅是權利的下放，還要有資金的提供，這樣，政府、企業，非營利組織在服務體系中就可以包含老年人居住環境的治理、社區治安、生活小區綠化、公共閱覽室以及一些文化娛樂設施等方面的服務，這些服務均屬于共同生活需要類服務。老年人作為社會的一個龐大群體需要社會給予更多的服務，但他們當中有很多人又因為經濟條件的限制而比其他人更加難以利用商業化服務。因此，需要政府或其他組織以福利性服務的方式給他們提供必要的生活服務，以解決他們的困難。

三、健全制度與養老機制

政府應健全和完善相關法律法規及政策措施，加快老年人權益和老年社區建設的立法，對其發展做出長期規劃。在我國的現實國情下，社區居家養老服務的發展在很大程度上取決于政策的支持程度。政府應從宏觀的角度制定各項支持社區居家養老的政策，如社區養老服務設施用地、用房優惠政策、養老服務設施收費優惠政策、減征或免征社區興辦老年服務福利事業企業所得稅、放寬注冊條件、免交注冊手續費、對社區居家養老服務設施和項目的財政支持計劃及配套法規、社區居家養老服務管理規章以及社區居家養老服務實施管理規章等。

政府應制定發展居家養老服務業的社區服務體系規劃，進一步整合社區資源，加大政策扶持力度，形成推動社區居家養老事業發展的合力。要通過政策引導，鼓勵社會資本投資興辦以社區老年人為服務對象的老年生活照料、家政服務、心理咨詢、康復服務等業務，向社區、村（屯）家庭的老年人提供養老服務。啟動《養老服務社會化示范活動》試點工作，開展以保障“三無”、低保、高齡病殘和獨居空巢等老年人為重點，以服務社區所有老年人為目標的居家養老服務社會化活動。按照政府主導、中介組織、實體服務、市場推動的原則，不斷完善居家養老的社會化服務機制，逐步形成多層次、多形式、廣覆蓋的居家養老服務網絡。

支持發展老年護理、臨終關懷服務業。充分利用現有的醫療衛生資源，依靠必要的政策傾斜，支持興辦老年護理、臨終關懷性質的醫療機構，引導相關醫療機構發展專門向老年人服務的老年護理院和老年臨終關懷醫院等老年衛生護理機構。發揮社區衛生服務機構在老年康復、護理方面的主導作用，以社區衛生服務中心和社區衛生服務站為依托，積極開展老年人康復、護理和臨終關懷等家庭服務業務。

社區居家養老服務體系中也要輔之以非營利性養老服務機構的建設。對新辦的非營利性養老服務機構建設用地，經依法批準，可采用劃撥或協議出讓的方式供地，土地出讓金可按不低于國家規定的最低標準收取[3]。逐步健全政府、集體、社會、個人相結合的投入機制，鼓勵企事業單位、集體組織、民間組織、個人等社會力量以及外資，以獨資、合資、合作、聯營、承包、租賃、參股等多種形式，興辦養老院（老年公寓）、老年活動中心、老年大學（學校）等養老服務機構和為老年人提供生活照料、疾病護理等居家養老服務機構。

在健全機制的過程中政府還要堅持一定的原則：（1）堅持統籌規劃的原則。逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系。對社會力量根據老齡事業發展規劃和社區建設發展規劃依法興辦的非營利性養老服務機構給予政策上的支持。（2）堅持因地制宜、量力而行的原則。按照各市、區經濟和社會發展水平及政府的財力狀況，結合老年人群體的實際需求，研究制定支持養老服務業發展的具體政策、辦法和措施。（3）堅持政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則。建立公開、平等、規范的養 老服務業準入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業。

四、設施完善與模式創新

一個好的養老模式要依靠完善的社區養老機構的設施。首先，政府要改善社區養老服務設施的使用功能；其次，要完善醫療保健康復設施，開展保健康復、常見病預防等知識講座；最后，完善社區老年文化體育設施進而完善服務體系。服務體系構建得是否完整直接關系到社區居家養老服務的結果。在目前這項事業還沒有被完全認可的情況下，服務體系實施效果的好壞將直接影響這項事業的可持續發展。

在模式上組建“以老助老”互助小組，政府組織社區老人開展互助活動。建立健全社區老年福利服務網絡，如社區醫療保健站、托老所、養老院、護理院、照料中心、文化活動中心等，把老年社區福利服務網絡建設納入社區建設中。政府還要建立空巢、孤寡老人的社會照料系統，對行動不便的老人提供上門服務，組織志愿者為老人提供看護和日常服務。

隨著社區居家養老的普及，老人的家屬對居家養老服務的要求越來越高，因而對老人GPS定位跟蹤顯得尤為突出。比如，老人跌倒在街道上，家人不知道老人在哪里出事情，家屬可以根據GPS的定位跟蹤老了解老人的位置。政府對社區居家養老服務應增加GPS定位老人位置的要求，防止老人突發疾病而不知老人在什么位置，急救人員或家屬不知道到哪里找老人，GPS定位解決了這一問題。但是，社區居家養老作為是一種新型的養老模式，還處在起步階段，還有很多方面需要全社會的共同努力。

政府對社區居家養老服務的管理職能還應表現在加強社區居家養老服務的文化氛圍，比如推出特色服務針對老年人中的殘障人士，對老年人的照顧不僅僅停留在身體健康的照料，還要給予其精神慰藉，讓老年人真真正正體會到這樣的養老服務是適合他們的。政府還應加強社區的環境衛生管理，以維持社區生態平衡，社區衛生管理是整個社區管理的一個重要組成部分，也是社區環境保護管理的一項重要內容，搞好社區衛生管理，治理臟、亂、差，使整個社區環境得到凈化、綠化、美化，既能夠為居民創造一個優美、整潔、舒適的生活環境，也有利于實現城市生態系統的良性循環。一個社區的衛生狀況如何，不僅直接影響到居民的身體健康，而且關系到社區的形象，是反映社區文明程度的一面鏡子，起著一種窗口的作用。同時，社區環境衛生的好與差、美與丑、凈與臟，不僅能反映出整個社區的經濟發展狀況、文化底蘊、風土人情、道德風尚、居民的素質和精神面貌，而且也是衡量社區建設是否科學合理、基礎設施是否配套齊全、社區管理是否高效的一個重要指標。因此，加強社區衛生管理，必須從根本上搞好社區空間環境的凈化，搞好社區垃圾的清運和處理，搞好社區的園林綠化和美化。為老年人營造一個完善的環境讓他們安度晚年生活。

參考文獻

[1]李玉玲.社區居家養老：文獻綜述[J].江海縱橫，2008，（1）.

[2]劉濤.社區養老保障可行性研究[J].呂梁教育學院學報，2007，（3）.

[3]鄭建娟.我國社區養老的現狀和發展思路[J].商業研究，2005，（12）.[責任編輯 王 莉]