“反公地悲劇”與我國遺產旅游地管理體制改革

胡北明 雷蓉

摘要：我國遺產旅游地幾乎同時存在“公地悲劇”和“反公地悲劇”現象。“公地悲劇”現象造成了遺產資源的極大破壞，使得遺產資源的保護目標沒得到更好實現。“反公地悲劇”現象的存在是造成我國遺產旅游地開發不足、資源利用受限，遺產資源展示價值的目標無法實現的根本原因。本文分析了我國遺產旅游地“反公地悲劇”表現形式，并運用博弈論的分析方法，對遺產旅游地管理體制提出了改革建議。

關鍵詞：產權；反公地悲劇；遺產旅游地；改革

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A

一、一場多個產權主體的利益博弈［1］

廣東象頭山國家級自然保護區位于惠州市北部，博羅縣境內。保護區生物種類豐富，同時旅游資源也十分豐富，具有很大的開發潛力。目前，象頭山自然保護區存在著兩個具有明確意義的產權主體：一個是象頭山自然保護區管理局，對象頭山的林地及林業資源擁有所有權（使用意義上的產權）；一個是象頭山小金河電站管理處，擁有小金河流域的水資源以及濟公田水庫等資源。在行政管理體制上，象頭山自然保護區管理局隸屬于惠州市林業局，而小金河電站管理處隸屬于博羅縣政府，在行政級別上二者是一致的。

早在21世紀初，象頭山小金河電站管理處就希望依托于象頭山的生態植被以及小金河迷人的水域風光發展旅游，然而，當小金河電站管理處沿小金河投入修建步行道時，遭到了象頭山自然保護區管理局的阻止，因為步行道的修建占用了保護區管理局的自然林地。以電站管理處為主體的旅游開發隨即夭折。近年來，象頭山自然保護區管理處也萌生了發展旅游的思路，并與電站管理處進行了協商（主要解決利益分配的問題），然而，電站管理處在博羅縣政府的授意下，不同意進行合作開發，以至于象頭山自然保護區管理處發展旅游時，游客卻被象頭山電站管理處堵在了公園的大門外（公園的入口大門和進山道路由電站管理處修建并進行管理）。

我國遺產旅游地中諸如象頭山一樣由于存在多個事實上的產權主體導致遺產資源無法進行旅游開發或者開發利用不足的現象可以說是比比皆是。由于我國遺產地管理體制的原因，留下多個“婆婆”共同管理一處遺產地，導致的結果是遺產資源的開發不足。這實際上是我國遺產資源旅游開發中的一種典型的“反公地悲劇”現象。“反公地悲劇”是如何產生的，其表現形式是什么？“反公地悲劇”對遺產資源的開發有什么危害，如何克服和避免此類現象的發生？這是我國遺產旅游地管理體制改革必須首要解決的問題之一。

二、我國遺產地“反公地悲劇”現象分析

（一）“反公地悲劇”的基本概念

密歇根大學黑勒（Michael Heller）教授于1998年在《哈佛法學評論》上發表文章：“反公共地悲劇：從馬克思到市場轉變中的產權”一文中較完整地提出了“反公地悲劇”（The tragedy of the Anti-commons）的概念，認為：“公共地”作為一項資源或財產有多個擁有者，他們中的每一個都有使用權，而且沒有人有權阻止其他人使用，結果使資源過度使用和枯竭；“反公共地”正好有相反的產權特性，“反公共地”作為一項資源或財產也有多個產權擁有者，但他們中的每一個都有正式的或非正式的權力阻止其他人使用這一資源的權利，最終沒有人擁有有效的、實質性的使用權。“反公共地”的產權特性不是虛置、不明晰的產權，而是支離破碎的產權，導致資源的閑置或利用不足［2］。

（二）“反公地悲劇”現象的表現形式

Heller曾界定了“反公共地悲劇”的幾種情況：第一，某一種產權有多個擁有者；第二，產權的非對稱擁有；第三，有些物品具有一定的獨立性和完整性，但是，由于多個產權所有者的實質占有和使用，使資源沒有得到最優的使用，形成空間上的“反公共地悲劇”［3］。就我國遺產地而言，這三種現象都幾乎同時存在。

1. 產權有多個擁有者。我國大多數國家級遺產旅游地在同一地域空間上機構重疊設置，業務各有主管部門；景區內文物、宗教、旅游等又隸屬不同行政部門，由此導致政出多門、管理混亂；條條管理、塊塊管理導致的尋租收費積極、服務消極、矛盾扯皮不斷、開發效率低下等［4］，就是一種由于多個部門代表國家對遺產資源行使產權（管理權和使用權）而導致的典型的“反公共地悲劇”現象。

2． 產權的非對稱擁有。在我國大部分國有遺產旅游地中，產權的非對稱擁有主要表現在對產權的界定不清，實際運行中表現為遺產資源的所有權、管理權和經營權三權混淆。根據我國現有的法律規定，大多數遺產資源的所有權屬于國家所有，即全民所有。但“全民所有”在現實中表現為國家通過委托-代理的關系，地方政府往往成為了所有權的代表；其管理權根據遺產地的具體性質由文物部門、林業部門、建設部門等派出的具體管理機構進行管理；然而作為所有權代表的地方政府和行使管理權遺產地管理機構都不能直接經營國有遺產資源，在對遺產地進行開發過程中必定需要尋求第三方經營者來具體經營，也即是說，第三方經營者要想獲得遺產旅游地的實際經營權必須從占有者部門獲得批準占有權，還要從擁有決定用途的部門獲得使用權，這些權利都要同時獲得才能真正獲得遺產旅游地的經營權，而事實上由于產權的非對稱擁有和利益分配的原因，要做到這一點是非常困難的，或者是需要付出更大的成本。引例中，博羅縣政府和惠州林業局對象頭山森林公園的產權非對稱擁有，兩個產權主體的博弈沒有能達到利益均衡是導致其至今沒有進行旅游開發的真正原因，造成了對象頭山遺產旅游資源的閑置和浪費。

3．多個產權的事實分割，造成遺產資源的閑置和效率低下。Heller認為某項物品具有一定的獨立性和完整性，由于產權進行分割后造成了產權范圍縮小，使其出售價值下降，資源沒有得到最優的使用，造成空間上的“反公共地悲劇” ［2］。在我國遺產旅游地中，此種“反公地悲劇”現象也隨處可見。特別是近年來興起的民族村寨型遺產旅游地、歷史文化古城、古鎮的開發中，這種現象尤為突出。筆者于2006年主持“陜西省洋縣華陽古鎮的修建性詳細規劃”時，就注意到這一現象。華陽古鎮居于陜西洋縣華陽鎮，南距洋縣縣城76公里，是秦嶺南坡腹地的重鎮。華陽古鎮是歷史上有名的古道驛站、古軍事要沖、古經濟政治重鎮。古鎮內以文武官員衙門、客棧、當鋪、酒樓、茶樓等明清建筑群形成的一條長約600多米華陽老街道，保留了較為完好的陜南明清時期古鎮風貌。2007年，洋縣政府選擇打造華陽古鎮，當地政府的一個發展思路就是引入開發商對華陽古鎮進行整體開發和包裝，然而當政府欲通過房屋置換的方式，將古鎮所有民居進行整體轉讓，出售經營權給開發商時，缺遭到了部分居民的反對。開發商后來只獲得了部分古民居的經營權，政府從本次經營權出讓中只獲得了遠遠低于開發商預期的報價水平，一個最主要的原因開發商認為，由于沒有能夠獲得整個古鎮的民居的經營權，部分居民由于自己經營大大地影響其經營收益。

（三） “反公地悲劇”現象對我國遺產旅游地管理體制改革的思考

對于反公共地悲劇造成的福利損失，黑勒［2］主要用莫斯科街道的事例定性地說明“反公共地”造成了資源閑置；Buchanan［6］用微積分證明了“反公共地悲劇”現象造成的潛在收益損失；我國寇宗來［7］（2002）用微積分對“捕魚模型”的抽成條件下的福利損失進行分析，證明了反公共地造成的資源利用不足；陳廣漢、張光南（2004年）［5］認為“反公共地悲劇”現象還會造成一些資源浪費，給社會帶來直接損失。

“反公共地悲劇”在我國遺產旅游地的開發中并不鮮見，由于體制的原因，我國大多數遺產資源的產權往往屬于各個部門交叉管理①，遺產資源的開發使用需要這些部門的許可，任何一個部門都可以依據自己的部門法阻止其他人使用，造成我國遺產旅游地“反公共地悲”現象的發生。我國遺產旅游地中的“反公地悲劇”現象大體分為以下幾種類型：

第一類：有幾個部門同時擁有正式或非正式的排他權，并利用排他權阻止其他人對資源的使用，造成資源的閑置。如論文前面分析的廣東博羅縣象頭山國家自然保護區的開發就面臨著博羅縣小金河電站管理處和象頭山國家自然保護區管理處同時對象頭山擁有正式產權的現象，正是多個產權屬性的存在，致使象頭山旅游區的開發一直停留在規劃階段。

在我國，對于類似于象頭山國家自然保護區的全民所有的財產，雖然以國家為代表，但國家又將它分割給了“條條”或“塊塊”的政府機構進行支配，這些高層次的“條條”、“塊塊”，再把它逐級分給自己所屬“條條”、“塊塊”或部門。這些條塊交叉的并存管理模式，正是造成我國很多遺產資源的開發利用不足甚至閑置的“反公共地悲劇”現象的根本原因。

第二類：有幾個部門同時管理某個遺產資源，根據規定，企業的投資項目往往需要各個管理部門的批準蓋章，缺一不可，于是這些部門就擁有了事實上的阻止權，阻止外來資本投入遺產地的開發，使遺產資源的開發價值遭受損失。

我國大多數遺產地的遺產資源的管理現狀是“多龍治水”，多個部門分割行使職能。對于任何準備投資進入遺產地旅游開發的企業來說，要想獲得遺產資源的開發權必須要獲得多個部門的審批。這種分割行使遺產資源所有權的權力，結果正如布坎南牧羊人放牧模型分析的那樣，不可避免地導致我國遺產資源的潛在的旅游收益的損失。

第三類：各個管理部門對遺產旅游開發中收取各種名目的費用，正如寇宗來的“捕魚模型”分析顯示，“抽成”增加生產的邊際成木，使外來投資企業減少產量，資源利用不足。

可見，我國遺產資源的開發中存在“反公共地”悲劇，它給遺產資源造成巨大的福利損失（遺產資源的開發價值的實現），是社會利用資源的“悲劇”。

針對這現象，我國很多專家學者也提出了很多的改革建議，其主要觀點不外乎對我國遺產資源建立排他性產權、私有化我國遺產資源的產業和以及對遺產資源產權進行分割等等觀點［5］。筆者認為，這些觀點都忽略掉了我國大多數遺產資源國有產權屬性這一根本特征，因此提出的諸種思路和解決方案在實踐中都沒有得到很好的實施，也無法得到實施。因此對于我國遺產旅游地現存的“反公共地悲劇”現象，筆者認為解決辦法可從如下幾種思路考慮：

1. 對于以實現遺產資源開發目標為主的遺產資源，將遺產資源分割的產權通過市場售賣（也即現在通行的經營權的轉讓），使得遺產資源最終能得到利用，“反公共地”的悲劇最終能得到避免。

“反公共地悲劇”最終造成了遺產資源不能得到充分的利用，從遺產資源的管理目標來看，其開發目標沒能得到充分實現。實踐證明，遺產資源的開發價值（這里可以理解為遺產資源的經濟價值）實現效率，市場是最有力的工具，因此通過遺產資源經營權的市場轉讓，通過引入市場資本明確遺產資源的經營主體，最終可以避免遺產資源的“反公共地悲劇”。

值得注意的是在進行遺產旅游資源經營權轉讓過程中容易產生“尋租”現象，出現“零轉讓”和“負轉讓”的情況，因此在遺產資源轉讓經營權過程中，必須建立制度性監督機制，對轉讓程序、轉讓主體及轉讓價格等等進行規范。

2. “公共地悲劇”是由虛置、不明晰的產權引起的，通過明確產權避免“公共地悲劇”；而“反公共地悲劇”是由于支離破碎的產權引起的，所以最根本辦法就是通過政府的管理體制的改革，頒布明確的法律條文，重新安排產權，形成統一、整合的產權。

我國遺產旅游地一般涉及多個部門，多部法律法規的同時約束，各個部門的利益沖突、法律和法規適用性的沖突，都是造成目前我國某些遺產旅游地“有法不依”、違規經營的根本原因。因此急需一部法規，從更高的角度來將各個法律和法規進行統一起來，協調目前交叉、重疊甚至矛盾的相關法律規范。通過體制的構建，對于以保護目標為主的遺產地而言（如世界級遺產地）構建獨立的、統一的管理主體，如世界級遺產地成立遺產管理局統一進行管理，整合過去由建設、環保、文物、林業等多個實權管理部門分割產權模式，是我國遺產地管理體制改革的首要任務，也是當務之急。同時，對于以開發目標實現的遺產地，通過經營權轉讓的模式，明確由市場投資主體進行遺產資源的經營和管理，整合遺產資源的經營權和管理權。

在國有企業改革中，國務院通過組建“國資委”代表國家管理國有資產（主要指大型國有企業）的管理體制改革方式，實際上就是要解決國企產權的問題，核心是明晰產權，實行產權重組，同時對于大型國有企業的資產將采取中央政府的集權管理的模式，納入中央政府的直接管轄［8］。這種管理模式無疑對我國遺產旅游地管理體制的改革具有較強的借鑒意義。對于我國世界級的遺產旅游地而言，可以在統一的遺產法的基礎上，組建國家遺產管理局，負責我國世界級、國家級的重大遺產旅游資源的管理和經營。

3. 多個產權主體對同一遺產資源擁有產權時，為什么一方發起對遺產資源的開發利用時，另一方會選擇對該方使用遺產資源權力的阻止？從根本上說，是多個產權主體利益博弈未達到均衡的結果。

從引例中，我們可以看出，事實上兩個明確意義上的產權主體都有發展旅游業的強烈渴求，由于兩個產權主體未能達到博弈均衡（利益分配上無法達成一致），因此一方選擇選擇單獨發展旅游業時，另一方選擇阻止其利用其資源，造成雙方都無法發展旅游業。只有通過對雙方合作發展旅游業的行為予以獎勵，或者對不合作方采取行政處罰的方式，這樣才可能使雙方回到同一條利益鏈上來，對發展旅游業采取合作的態度。也即是通過提高各個產權主體“準許他人使用”的收益，或降低各個產權主體因為阻礙他人使用而產生的收益，才能改變“反公共地悲劇”的利益驅動機制［5］。

（四）多個產權主體合作發展旅游業的博弈分析

由前面的分析可以得出，造成我國遺產旅游地“反公共地悲劇”現象一般是由多個部門參與博弈而未達成均衡造成的，而且他們按照一定的先后順序作決定，每個人的決定都對最后的集體行為產生影響。

1. 模型假設。這里為了說明方便，我們假設只考慮兩方同時博弈情況（多方同時博弈并不影響這里的博弈分析結果，一個簡單的方法是，我們選取某一個部門作為參與博弈的一方，剩下的部門作為博弈的另一方）。這里以前文分析的象頭山自然保護區的旅游開發作為案例，象頭山遺產資源的擁有者保護區管理局（A）和電站管理處（B），他們都有權阻止另一方對象頭山景區進行單獨開發。假設A和B具有相同的否決權和對稱的收益。在這個博弈中，“阻止”是指阻止其他擁有者單獨對象頭山進行旅游開發，“合作”是指允許另一個擁有者單獨開發。于是，象頭山旅游開發的“反公共地悲劇”就形成了典型的“囚徒困境”模型：盡管任何一方單獨開發旅游業而另一擁有者不阻止其開發行為，每個擁有者都受益，象頭山森林公園最后仍然閑置沒有開發。

如果象頭山資源擁有者都合作，比如，自然保護區管理局和電站管理處都同意將他們的象頭山旅游資源的經營權賣給第三方（C），則情況就變得與單一私有產權一樣，象頭山遺產資源能得到充分利用。通過合作，A和B都能在博弈中得到最大的收益，假設合作的收益都是5個單位，則總收益是10。當A和B都阻止對方單獨開發象頭山時，即象頭山不進行旅游開發，處于閑置狀態時，各自收益都是3，即排他權本身的價值為3。象頭山通過引入第三方資本進行旅游開發時政府部門可獲得4個單位的旅游收益，此時第三方企業C也獲得了旅游收益4，即象頭山通過旅游開發可創造8個單位的旅游收益。

當一方采取合作態度同意對方單獨經營象頭山時，收益最高的是采取阻止態度的另一方。為什么A能通過阻止B的使用行為得到更大的收益呢？因為，當A和B都阻止的時候，象頭山不開發的時候，A獲得收益3；而當B采取合作態度，允許A單獨開發的時候，A通過單獨經營景區只能創造旅游收益6②，假使旅游收益在A和B兩個部門平分，A和B收益都變為3+3=6，但事實上A往往憑借其經營景區的權利，在收益的分配上往往采取有利于自己部門的分配方案（比如通過人為增加經營成本、做假賬等手段），假使A獲得了5個單位的旅游收益。而B只獲得了1個單位的旅游收益，此時A的總收益為3+5=8，而B獲得了3+1=4個單位的收益。如圖1。

2. 博弈分析。顯然，當B選擇合作的時候，A的最優方案是選擇阻止，此時A采取自己經營可獲得最大的收益，當B選擇選擇阻止的時候A的最優選擇看上去應選擇合作，因為獲得了由于B獨立經營帶來了1個單位的旅游收益，但事實上A仍然選擇了阻止，原因是B獨立經營時A需要為由于旅游開發帶來的生態環境的惡化等負面因素支付2個單位的成本，這個成本由于B在經營時，并沒有納入整體經營成本中，留給了A單獨承擔，因此事實上A此時的收益僅為3+1-2=2。

因此由于利益分配的原因（事實上分配不平等），A和B在此囚徒困境博弈中最后的選擇結果都是選擇阻止的方式來達到納什均衡，資源最終閑置，導致遺產資源的“反公共地悲劇”。

3. “囚徒”解困。這場博弈中，博弈雙方都作為政府職能部門，都對象頭山資源的旅游開發擁有所有權（代表國家行使），雙方由于利益分配的原因，都可以利用手中的權利選擇阻止另一方對象頭山資源進行單獨旅游開發，造成了遺產資源事實上的“公地悲劇”。

造成這一“囚徒困境”的根本原因是博弈的某一方的單獨開發，另一方認為在此開發中，沒有獲得實實在在的好處。因此必須引入第三方C（比如由更高一級的行政機構惠州市政府出面成立獨立于這兩個博弈機構的獨立開發公司，或者由由惠州市政府出面引入市場資本企業）獨立開發，博弈雙發以資源多少入股的方式分得旅游開發的收益，此時原博弈的雙方才會由博弈的對手關系變為博弈伙伴關系（此時，博弈變化為開發公司與A和B組成的資源擁有者之間的博弈，A和B成為了利益一致的博弈合作方。）

引入第三部門的開發，一個前提條件是原博弈雙方A和B都應該采取合作的態度（此時的合作變為允許第三方C進行獨立開發），要想原博弈雙方A和B都采取合作策略，政府除了引入第三方C獨立開發外，還不足以改變A和B的博弈策略。因為此時的博弈演變為A和B資源擁有方（D）與第三方C的博弈，其博弈結果是D選擇不合作，而C也因為D的不合作，增加了開發成本，選擇退出了對遺產資源的開發。事實上，我國大部分遺產地在進行招商引資時，吸引不了市場資本的介入，一個重要的原因是資源擁有者提出的苛刻條件，致使市場資本認為旅游開發無利可圖，或者利潤微薄，選擇退出。

因此，作為更高一級別的政府，要想對遺產資源進行開發，除了引入第三方的介入外，還必須對原博弈雙方（遺產資源事實上的擁有者）采取行政權力予以干預，如對合作部門進行獎勵（增加其從旅游開發中獲得的旅游收益），同時對不合作方進行懲罰（減少其從旅游開發中獲得的旅游收益）。此時的博弈矩陣變為：

假使政府采取對合作部門采取獎勵措施（由政府從轉讓經營權收益中補給），為2個單位，同時對不合作部門采取懲罰措施，罰金為2個單位，此時的博弈矩陣改變為圖2，改變了原博弈單位A和B的博弈選擇，最終A和B都選擇合作方式，允許第三方對遺產資源進行獨立開發，從而避免了遺產資源的“反公地悲劇”現象的發生。

三、結論及改革建議

遺產資源的“反公地悲劇”是造成我國遺產旅游地開發不足、資源利用受限、遺產資源展示價值的目標無法實現的根本原因，極大影響了某些貧窮落后遺產旅游地經濟的發展。我國的遺產旅游資源管理體制改革的深入很大程度上取決于產權制度的改革。反公共地悲劇對我國的遺產旅游地管理體制的改革具有非常重要啟示，然而并未得到應有的重視。

我國遺產地的“公地悲劇”和“反公地悲劇”現象幾乎都同時存在，一個最主要的原因是對于具體遺產旅游地沒有認清其主要的管理目標。“反公地悲劇”的存在極大影響了我國遺產資源開發目標的實現，而“公地悲劇”現象又造成了遺產公共資源的極大破壞，使得遺產資源的保護目標沒得到更好實現。

因此，對于我國遺產資源管理體制的改革，必須首先要認清這兩個目標在具體遺產地的主從關系。我國的遺產資源管理體制的改革不能籠統地概況為建立排他性產權、私有化和產權分割。遺產地“公地悲劇”的解決，更好地實現遺產資源保護目標，一個最好的模式是通過對重要資源（世界級遺產地、國家重點遺產地）建立統一的產權主體，統一的管理主體，采取非贏利經營模式。相反解決我國遺產地“反公共地悲劇”問題，實現遺產資源展示價值、經濟價值的開發目標可以通過將分割的產權進行市場售賣（轉讓經營權）；重新安排產權，整合產權；對產權擁有部門建立獎懲機制等辦法避免。

注釋：

① 由于我國遺產資源的管理體制的原因，大多數遺產旅游地同時隸屬于建設、文物、宗教、林業、環保、水利等多個部門的條條管理，同時又由于遺傳資源的等級和地理位置屬性又分別受到各個地方管理部門的實際控制，即塊塊管理。

② 筆者注：由于A作為資源管理機構，受制其市場經營能力、投入資本等因素，由政府部門自己經營景區創造的旅游經濟效益往往低于由第三方資本介入的企業經營收益。

參考文獻：

［1］ 胡北明主持,廣東省博羅縣旅游發展總體規劃［Z］．成都來也城市策劃規劃設計有限公司,2007.

［2］ Heller, M. The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets［J］．Harvard Law Review,1998,111(3):621-688.

［3］ 楊勇.從“公共地陷阱”到“反公共地悲劇”——基于利益相關者視角的旅游資源經營行為分析［J］．四川師范大學學報(社會科學版)，2008,35(3):137.

［4］ 張曉.中國自然文化遺產資源管理體制改革與創新［J］．經濟社會體制比較, 2001 (4) : 65-75.

［5］ 陳廣漢,張光南. “反公共地悲劇”與我國的經濟體制改革［J］．東南學術，2004（5）:84.

［6］ J James M. Buchanan and Yong J. Yoon. Symmetric Tragedies:Commons and Anticommons［J］．Journal of Law and Economics，2000，43（1）.

［7］ 寇宗來.反公共地悲劇:一個捕魚模型［J］．世界經濟文匯，2002（5）.

［8］ 高潔,張奮勤.政府公共管理中的“反公地悲劇”與“大部制”改革［J］．社會經濟體制比較，2008（6）：140.

Tragedy of Anticommons and Reform of Management Systems in Heritage Resorts

HU Bei-ming,LEI Rong

（Economics and Management Department of Sichuan University of Science and Engineering，

Zigong 643000,China）

Abstract： There is “tragedy of commons” and “tragedy of anticommons” phenomenon at the same time in China′s heritage resorts. The “tragedy of commons” phenomenon has leaded to great destruction of heritage resources and not achieved the protection target of heritage resources better. And “ tragedy of anticommons” phenomenon is the underlying causes causing the inadequate development, the limited utilization and a missing demonstration of heritage resorts. This paper analyzes China′s heritage tourism form of expression of tragedy of anticommons,and proposes reforms advice on management system of heritage tourism by using game theory analysis.

Key words：property; tragedy of anticommons; heritage resorts; reform

（責任編輯：劉春雪）