韓國遷都的內在邏輯與啟示

從9月14日起，以國務總理室打頭，韓國中央行政部門開始由首爾向世宗市搬遷，由此韓國遷都拉開帷幕，將持續到2014年。之后韓國將開啟“一國兩都”時代，首爾將是韓國的經濟首都，而世宗則為韓國行政首都。世宗位于韓國中部，距首爾120公里，行政區劃面積為465平方公里，其中新城建設區面積73平方公里，至2030年預期人口規模為50萬人。

韓國的遷都是經歷漫長醞釀和爭論后抉擇的產物。早在20世紀70年代，時任總統樸正熙就曾計劃建設新首都，只因其意外死亡而未果。當時提出遷都主要考慮兩大問題：一是首都首爾（當時中譯名為漢城）與朝鮮首都平壤相比，更近休戰線（即俗稱的三八線），安全性差；二是首爾人口爆發式增長，規模膨脹問題嚴重。

2002年末，韓國總統競選期間，候選人之一盧武鉉提出遷都構想，并在執政后致力于付諸實施。2006年12月，韓國最終確定新建行政首都名稱為世宗市，2007年7月開始工程建設。

那么，韓國遷都必要性在哪里？

首先，韓國的區域發展不均衡現狀嚴重。

其次，針對區域不均衡發展的問題，政府實施國土均衡發展戰略，隨之首都圈規劃重點主要放在了抑制方面，這反而令首都圈的發展受到嚴格控制，難以適應全球化時代要求。

第三，地方的發展也受到影響。

遷都的基本邏輯是，把政治、行政等公共權力分散到地方，從源頭上切斷區域不均衡發展的機制。因為區域不均衡發展機制主要是由于政治、行政等公共權力即中樞職能集中于首爾，造成首爾的經濟發展基礎從一開始就比其他區域優越；需要這種環境的大企業或輿論機構集中于首爾后，就使信息和機會集中于首爾，進而導致投資乃至公共和民間服務集中于首爾。這種趨勢最終促成首都圈規模膨脹，地方相對落后，并導致一系列副作用。

遷都可令韓國獲得如下均衡發展效果：

第一，緩解首都圈人口壓力。一部分人直接搬出，將令首都圈人口集聚力下降。第二，有利于地方的發展，在地方將形成新的增長極。流向首都圈的要素流，將多少被截流為地方發展所用。第三，首都圈的規劃模式可從抑制型轉向發展型，從而可有效提高首都圈的國際競爭力。第四，扎根于韓國社會的以首爾乃至首都圈為全國中心、視地方為邊緣的傳統觀念將被打破。

韓國中央政府數十年來一直關注國內區域發展不平衡問題，尤其是不惜通過遷都來促進國內均衡發展，其精神實屬難得，有必要借鑒。但從另一個角度來看，遷都耗資巨大，卻并不能確保政策目標的實現。因此，在不遷都的情況下搞好區域均衡發展，也許是更好的選擇。從韓國的經驗來看，這種更好的選擇可概括為如下幾方面：

第一，在政策內容上足夠重視分散、分權、分工問題。分散指政府部門的分散，防止中央政府權力過度集中于一個城市或區域。分權指中央的行政審批權等政府權力應下放到地方政府，提高地方政府的自主性。分工指不同城市或區域應按自身的特點特殊化發展，形成全國范圍的分工與合作。

第二，在促進方式上做到持之以恒。區域特點是長期積累的產物，因此要塑造或改變區域特點，就要在實施政策的方式上避免頻繁變動，即既要長久堅持某項戰略原則，又要在政策之間保持一致性。

第三，在空間發展上建構多中心結構。區域均衡發展的目的是使人們在不同區域都能得到與首都圈相媲美的發展機會，而要達到這種境地，必須有效培育與首都圈相抗衡的多個國土核心。

時評人物：金鐘范

上海財經大學財經研究所研究員，韓國首爾國立大學博士。世界經濟研究中心副主任，東亞研究室主任。曾在《地理研究》、《城市規劃》、《經濟社會體制比較》、《中國農村經濟》、《國土計劃》（韓）、《國土研究》（韓）、《韓國城市地理學會志》（韓）等中韓學術期刊上發表論文，著有《中國城市導論》、《韓國城市發展政策》、《韓國區域發展政策》、《中國城市體系外向性網絡發展與結構特征》等著作。