我國企事業單位內部審計存在的問題與改進建議

甘寧 羅靖 孫波

［摘要］ 本文闡述了我國內部審計的發展概況，針對目前企事業單位內部審計存在的主要問題：微觀環境欠佳，職能殘缺不全，技術滯后，及目標隱藏的風險過高等，提出了我國企事業單位內部審計的改進建議：務實權威，職能健全，技術持續改進，追求組織管理和效益水平的全面提升。

［關鍵詞］ 內部審計；治理；控制；風險管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 18. 023

［中圖分類號］F239.45［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）18- 0041- 03

1我國內部審計的發展概況

我國的內部審計起步較晚，但發展速度較快。在國家審計署成立之前，國務院于１９８３年７月曾發文提出建立和健全部門、單位的內部審計問題。１９８５年８月２９日國務院發布《關于審計工作的暫行規定》，明確要求“在國務院和縣級以上地方各級人民政府各部門……大中型企事業組織，應當建立內部審計監督制度”。同年１２月５日，審計署發布《關于內部審計工作的若干規定》，重申國務院上述暫行規定的精神，并具體指出內部審計的范圍、任務和職權，成為我國開展內部審計的法規依據。從１９８３年起，我國許多地區和單位紛紛建立起了內部審計機構。１９８７年７月國務院辦公廳又轉發《審計署關于加強內部審計工作的報告》，大大加快了內部審計機構組建的速度，截至１９８８年年底，我國共有內部審計機構４萬個，專兼職內部審計師已達到１２萬人。１９９４年我國頒布《中華人民共和國審計法》，將內部審計以法律的形式予以肯定，明確了其法律地位。１９９５年國家審計署發布《關于內部審計工作的規定》，對內部審計做了進一步具體規定，２００３年審計署對該規定又重新進行了修訂，發布審計署第４號令《審計署關于內部審計工作規定》。證監會、國資委等也相應發布了有關我國內部審計管理的相關規定。到２００６年年底，我國內部審計機構近６萬個，專職內部審計機構近３萬個，專兼職內部審計師近２０余萬人，其中專職內部審計師為１０萬人。

我國的內部審計之所以能以較快的速度發展，首先是由于政府的大力推動；其次是由于各部門和單位認識到實行內部審計的重要性和必要性。

2目前企事業單位內部審計存在的主要問題

2.1 微觀環境欠佳

內部審計發展的適當環境，即在什么條件下做，其核心是組織給予的地位。所謂地位的高低有幾個衡量標志：機構設置的層次、機構職權的范疇、職員的信賴度和審計人員的待遇。目前我國存在較嚴重的“人治”、“內部人控制”等現象，缺乏制衡機制。內部審計機構置于最高層實質性領導下的并不多，大多數是副職領導，有的名義上為最高層領導，但具體操作則由副職代管。機構職權狹窄，并非在組織內調查暢通無阻，多數情況下僅限于對財務及相關資料的審查。職員對內部審計沒有建立起充分的信任感。所以總體上看，我國內部審計的地位較低。在這樣的環境下工作，嚴重影響了內部審計的獨立性和客觀性。與其他從業職員相比，無論是薪酬水平，還是晉升機會，內部審計人員的待遇普遍偏低。

2.2 職能殘缺不全

內部審計職能的確定，即做哪些工作。目前我國開展的內部審計工作種類雖然繁多，如財務審計、舞弊審計、效益審計、基建等投資項目審計、物資采購比價審計、經濟責任審計、合同審計、專項審計調查，有的組織也開始做系統的內部控制評審、風險審計和ＩＴ審計，但具體到每一個組織，大多只是“突出重點”，并非“全面審計”。我們從事服務職能的現狀大多是有確認服務，無咨詢服務職能。而確認服務并非用系統的方法去直接評價組織治理、內部控制和風險管理過程中的效果，以及幫助組織改善這三大領域的工作。這些無疑影響了我國內部審計職能作用的充分發揮。

2.3 技術滯后

內部審計的技術問題，即怎樣做。有專家也把內部審計模式稱為審計方式模式、審計取證模式，是指為了實現特定的審計目標所采取的審計策略、審計方法的統稱，它規定了審計取證工作的切入點，規定了審計人員在實施審計工作時，從何處入手、如何入手、何時入手等問題。這是狹義上理解的內部審計模式，由此可區分為控制基礎審計模式、流程基礎審計模式、風險基礎審計模式和風險管理模式等。技術問題是狹義內部審計模式的全部，是廣義內部審計模式的核心，它至關內部審計質量，是內部審計職業生存發展的生命線。內部審計在行為理念上要追求完美，必須用先進的管理技術、信息技術、成本核算方法等標桿作為審計評價和建議的衡量標準，即通常所說的“基準法”，以更好地發現不足，披露問題，提出建議，提高水平。我國內部審計的技術水平現狀；審計信息化大大落后會計電算化進程；注重合規性審計而長期采用傳統的管理技術作為合規標準，較少采用先進標準；審計人員知識面更新慢，結構單一，并且總體水平偏低等。

2.4 目標隱藏的風險過高

內部審計的目標，即我們的工作追求的具體行動目的地在哪里。毋庸置疑，內部審計的目標與組織的目標應當是一致的，但組織目標在短期內比較注重業務的具體任務和盈虧指標，而內部審計并非這些指標的直接相關部門，組織往往要求內部審計在查處舞弊和保護組織利益不受損害做工作，內部審計機構要承擔全部職責，而這些職責是不可能做到的。內部審計為完成組織的任務，而使自身應有的目標被邊緣化。我國大多數組織的內部審計目標被組織要求的任務所取代，而這些任務內在擁有的風險很大，內部審計被迫接受，但實際上是承受不起的。一旦組織內部出事，內部審計將被追究連帶責任。

3完善我國企事業單位內部審計工作的建議

用一句話可以概括中國內部審計發展方向，即“務實權威，職能健全，技術持續改進，追求組織管理和效益水平的全面提升”。環境和職能就是兩個動力，務實權威的微觀環境和健全的職能有力地推進中國內部審計的發展，動力系統是必要的條件。技術的持續改進是內部審計的核心部分，是我們職業賴以生存的核心競爭力。把追求組織管理與效益水平的全面提升確定為我們的目標，從而切實地與組織的目標達到完全一致，這是內部審計長生不衰的根本所在。

3.1 務實權威

務實權威是對內部審計微觀環境的要求。ＩＩＡ屬性準則中闡明了獨立的內部審計活動和內部審計師客觀性的重要性。完善的組織治理是給予內部審計良好微觀環境的基礎，在公司制企業中，董事會下設置審計委員會，監事會獨立進行工作，外部審計與內部審計建立相互補充和協商的機制，高管層充分利用內部審計成果。企事業單位各職能部門要各司其職、協同工作。務實就是我們要干實事，在工作中做出成績來，也就是通常所說的“有為才有位，有位更有為”。權威就是要求組織給予能做出成績的微觀環境，我們在組織內查閱資料、走訪現場、詢問人員等能暢通無阻，要有經費預算保障。

從提高務實的效率性和權威的效果性來看，企業內部審計的日常工作最好由總經理主管，重大事項呈報董事會或其領導下的審計委員會，這也是ＩＩＡ倡導的理想組織領導方式。內部審計機構應當是完全獨立的，忌諱與財務合署辦公，與按照中國組織機構的習慣，還要解決內部審計機構斷檔隸屬的問題，在內部審計機構負責人與總經理和董事長之間設置首席審計執行官（ＣＡＥ）或審計總監、總審計師等職位。基于人力資源成本的考慮，中小企業或組織是否建立獨立的內部審計機構或采用完全外包、部分外包等，應該進行具體分析。一般來說，中型企事業單位應當至少有一名專司審計工作的審計專員，小型企業要有協調內部審計工作事務的兼職審計人員。集團內企業的審計資源可采用多種方式統籌調配，做到集團內管理的企業都納入集團單位內部審計的范圍，消除死角和局部空白。

3.2 職能健全

責任和控制是內部審計永恒的主題。索耶和布林克等開創者一起創建了內部審計行業，他們認為控制評價是內部審計人員的“職業秘訣”。也就是說，內部審計人員評價組織機構各專門領域的內部控制的技能，是他們滲透到組織中的敲門磚。內部審計的進一步發展而形成了治理、控制和風險管理這三大工作范疇。

２００２年美國《薩班斯—奧克斯利法案》（ＳＯX）的頒布，對全球造成了很大影響，其他西方發達國家紛紛加以效仿，我國近年來也成立了內部控制委員會，這些事例更牢固確定了內部審計總體工作范疇就是對治理、控制和風險管理的關注。我國內部審計工作要基本上實現從傳統的以真實性、合規性為導向的財務審計為主，向以真實性、合規性為導向的財務審計與以內部控制、風險管理為導向的管理審計并重的轉型與發展。如何實現這一轉型，關鍵要健全職能。

（１）內部審計要兩條腿走路，推進咨詢活動。國際通行的內部審計做法既有確認工作，又進行咨詢活動，例如顧問、建議、協調和培訓等。它們之間在程序和方法上有較大區別。對于常規確認工作，我們在實踐中形成了一個較完整的程序與方法，并在制度和準則中加以規定。但咨詢活動開展得很少，沒有形成完整的程序和方法。開展咨詢活動我們可以借鑒和引進好的咨詢公司的做法，試用后探索出適合內部審計的一條路子。

（2）梳理現有的各類審計，使之與治理、控制和風險管理中職能作用的發揮緊密聯系。財務審計要與會計內部控制的評審和改善緊密結合起來，投資項目審計、舞弊審計、物資采購比價審計、ＩＴ審計等要與管理內部控制的評審和改善相結合，在這些類型的內部審計中，我們要將重點放在有關流程的合理性、控制制度的健全性和有效性的評審。而在改制重組中，我們要將重點放在有關流程的合理性、控制制度的健全性和有效性的評審。而在效益審計和合同審計中，我們要注意對風險識別、風險級別評估和應對風險措施的適當性進行審查。

（3）大力開展專門針對治理、內部控制和風險管理的審計。要對組織治理運行狀況進行跟蹤評估，定期開展內部控制流程評審，實施重大事項（如通常所說的“三重一大”）風險管理評價。

3.3 技術持續改進

我國的內部審計還處在低層次的水平上，只有正確地認識自我，才能求得不斷發展之策。為此，①要樹立始終保持先進技術才能勝任我們工作的理念；②要提高我們的水平，不僅要努力在實踐中探索審計方法，積累審計經驗，還要相互交流（也包括與政府審計和社會審計的交流），進行傳幫帶，現在我們最需要做的是掌握國外內部審計的基本技能和大量引進西方先進內部審計技術；③要廣泛掌握知識，適應審計對象的廣泛性而要知曉許多知識，如會計知識、財務知識、管理知識、法律知識和計算機知識等等。

比較引進技術來說，持續進行技術改進更加重要、更具難度。內部審計技術改進分為：①專業技能的提高，我們要成為名副其實的治理專家、控制專家和風險管理專家，掌握審計抽樣等專業技術和經驗積累的技巧；②適用標準的采用，包括合規標準（一般用于查錯糾弊審計）和先進標準，我們要評價和改善組織治理、控制和風險管理的效果，幫助組織實現目標，只有用先進標準來衡量，才能增加組織的進取心，用“基準法”、“標桿法”引領我們的先進性理念；③信息技術的運用，尤其是在信息化時代的今天，計算機等信息技術應該是每一位內部審計人員的基本功，為做到對業務的即時審計而要進行相應的審計軟件開發；④綜合知識的更新，內部審計人員應是學習型組織的倡導者、參與者和先行者。

3.4 追求組織管理和效益水平的全面提升

ＩＩＡ指出內部審計的目的是為組織增加價值，并提高組織的運作效率，幫助組織實現其目標。同屬一個職業，我們認同這一觀點，在我國有關內部審計的定義中也有類似的表述。但由于目的比較抽象而在實際工作中我們會感到無所適從，所以應當用目標來具體化，追求組織管理和效益水平的全面提升，是我們內部審計的具體目標。①該目標與組織目標達到一致性。審計署前審計長李金華曾說過：“內部審計的定位應該是管理加效益。加強管理和提高效益，是一個組織的永恒主題。”②“追求”這個詞是我們期望完美與規避風險的最佳表述。在審計抽樣技術運用中，我們不能保證組織利益不受到任何侵害，但組織會在我們的提示和建議下做得更好。③全面提升意味著我們用長期、戰略、全局的眼光看問題。當短期利益與長期利益相沖突時，我們建議放棄短期行為：當組織策略與戰略不一致時，我們建議調整策略并控制戰略風險；當組織內局部利益可能要損害全局利益時，我們提出建議阻止損害行為的發生。

我國已加入世界貿易組織，逐漸邁向國際經濟舞臺，全球一體化的趨勢要求我們內部審計事業應盡快融入世界內部審計的一體化之中，并在充分借鑒發達的西方國家，如英國、美國、德國和日本等內部審計經驗的基礎上，獲得長足的發展。如今，我國現代企業內部審計雖然發展歷史較短，在認識、工作模式等方面存在許多尚待完善之處，但在我國國家審計署、中國內部審計協會、我國各省內部審計分會以及各企業內審工作者的共同努力下，內部審計在地位、規范化、工作重點、職能等各方面正朝著積極的方向發展，相信我國內部審計事業必將迎來更加美好的未來。