保護壩區農田與建設山地城鎮

阮興文

摘要：保護壩區農田與建設山地城鎮是破解耕地保護與建設用地需求之間矛盾的大膽探索。云南省大理州實踐試驗的實證研究表明，保護壩區農田與建設山地城鎮具有合理性與可行性。鑒于保護壩區農田與建設山地城鎮的長期性與根本性，不可能一蹴而就，加強理論研究，創新法律制度，才是破解發展與保護“兩難”的有效途徑。

關鍵詞：保護壩區農田；建設山地城鎮；實證研究；制度創新

中圖分類號：F320.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0047-02

保護壩區農田與建設山地城鎮，是云南省根據山多地少的特殊地理條件和生態環境做出的戰略決策，是加強耕地保護、轉變用地方式和建設特色化城鎮的創新之舉，目的在于破解耕地保護與建設用地需求之間的矛盾，實現經濟社會科學發展、和諧發展和跨越發展。為總結經驗、探索規律、提升理論和促進工作，我們選擇云南省大理州進行實證研究。

一、基本情況

大理州國土總面積2.95萬平方公里，其中山區面積占93.4%，壩區面積占6.6%。據第二次全國土地調查顯示：全州現有耕地面積562.05萬畝，其中坡度在6度以下的耕地面積193.21萬畝，僅占34.38%；坡度在15度以上的耕地面積231.09萬畝，占耕地總面積的41.12%，優質耕地較少。全州大于1平方公里、坡度8度以下的壩子139個，其中1~5平方公里的85個，5~10平方公里的14個，10~50平方公里的28個，大于50平方公里的12個。壩區土地總面積352.6萬畝，其中耕地面積約203.95萬畝，占壩區面積的57.84%，優質耕地也主要集中在壩區。

二、主要做法

1.加強領導、深入研究。（1）成立機構。州人民政府成立由州長任組長、常務副州長和三位副州長及政府秘書長任副組長，州相關部門主要領導為成員的耕地保護和城鎮化科學發展協調領導小組。下設調整完善土地利用總體規劃、林地保護利用規劃和城鎮近期建設規劃三個辦公室，綜合協調推進調整完善“三個規劃”工作。（2）深入研究。州委、州政府多次召開常委擴大會議和專題工作會議，聽取情況匯報，明確目標、理清思路、突出重點，對各類建設項目認真梳理、排查和統計分析，并進行大量實地調查研究和論證工作，結合大理州實際，作出“兩保護、兩開發”（保護洱海、保護海西，開發海東、開發鳳儀）的保護壩區農田與建設山地城鎮的科學發展戰略決策。

2.規劃先行、試點先行。（1）完善規劃。保護壩區農田與建設山地城鎮，首要的工作就是對原先“三個規劃”進行調整、完善并作好銜接。按照“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”思路，全州積極行動，及時完成了“三個規劃”的調整、完善和銜接工作，成果順利通過省級聯合審查驗收。各縣級人民政府也及時組織國土、住建（規劃）、林業等部門和技術承擔單位按照審查意見逐條進行修改完善。（2）確定試點。大理州根據海東片區控制性詳細規劃編制情況，堅持扎實推進、穩中求快的原則，結合實際，有選擇性地確定申報6個國家級試點片區和7個省級試點片區。根據海西壩區農田保護工作要求，按年度有計劃分步驟地推進“空心村”（村內空閑宅基地和閑置土地）整治試點工作。

3.強勢推進、制度保障。（1）強勢推進。以加強黨的建設為龍頭，大理市委市政府行政辦公區、武警支隊和反恐基地等政府帶頭搬遷，促進海東開發和實現海西田園風光有效保護。州委、州政府召開了全州12個縣市黨委政府主要領導和分管領導、110個鄉鎮黨委書記工作會議，要求全力推進全州保護壩區農田與建設山地城鎮工作，力求取得新突破、新成效。（2）健全制度。為卓有成效地推進壩區農田保護與山地城鎮建設，大理州十分重視相關法規制度和政策的制定與完善。制定出臺了《云南省大理白族自治州村莊規劃建設管理條例》（2011年7月1日實行）；提出制定《關于海西保護利用的意見（報審稿）》；與鄉鎮黨政一把手簽訂責任狀，實行“誰守不住就摘誰的帽子”的重獎重罰考核制度和土地監察信息員巡查制度等。

三、成效與問題

1.取得的主要成效。（1）有效保護了耕地特別是壩區基本農田等優質耕地免遭征占。如全州經過“三個規劃”的調整和完善，使原先被規劃確定為重點開發建設的海西片區的全部基本農田得以有效保護下來，保住著了風景如畫的海西田園風光，有效保護了大理州的母親湖洱海，也有效保護了大力白族人民悠久燦爛的民族文化搖籃。（2）增加了建設用地空間。全州通過新一輪森林資源二類調查，將全州公益林與商品林的比例由原來的70∶30調整為45.24∶54.76，提供規劃建設用林地面積35 561公頃，為城鎮上山征用、占用和征收林地提供了有力保障。通過“空心村”的有效整治，盤活了有效建設用地空間。（3）完善法律制度，有效化解矛盾。在大力推進壩區農田保護與山地城鎮建設過程中，認真梳理相關法律法規和政策，認識到法律制度和政策措施建設更帶有根本性和可靠性，努力把寶貴的實踐經驗總結上升為法律制度和政策措施。通過法律制度的嚴格貫徹實施，有效緩解了政府征地與農民的緊張關系，使一系列因土地糾紛引發的復雜社會矛盾迎刃而解。

2.存在的主要問題。（1）林地占用存在制度障礙。山地城鎮建設規劃區域必然要占用部分林地，而《森林法》、《森林法實施條例》、《森林法實施細則》和《全國林地保護利用規劃綱要》等法律法規規章和政策制度規定，林地實行嚴格的用途管制、定額控制和分級管理，這對山地城鎮建設的空間拓展是一個巨大的制度制約因素。（2）用地指標嚴重不足。由于目前中國實行以土地利用總體規劃指標限制與建筑密度和容積率為主的重點規劃建設控制性指標，與山地城鎮建設密度較低、無法按照平地標準建設之間存在較大矛盾，導致用地指標嚴重不足，加之相關配套政策措施缺失，給山地城鎮建設工作開展帶來較大難度和風險。（3）基礎設施建設資金投入壓力較大。一是融資困難，資金壓力大。由于山地城鎮建設需要較多的基礎設施投入，在當地財力十分有限的情況下，各級政府和園區融資難度都比較大。二是山地城鎮建設優惠地價政策的實施，直接減少了當地政府的土地財政收入，使原本捉襟見肘的地方財政更加困難。

四、思考與對策

1.基本思路：實踐試驗與理論研究并重。實踐的寶貴在于它能創造理論，理論的偉大在于它能指導實踐。保護壩區農田與建設山地城鎮，將是一個長期的經濟社會科學發展過程，需要長期實踐、努力探索和不斷總結。因此，立足省情，合理借鑒，在嘗試保護壩區農田與建設山地城鎮實踐的同時，加強理論歸納與總結，探索保護壩區農田與建設山地城鎮的科學理論模式，推進用地制度實質創新，構建可持續發展的用地法律制度，實現用地制度的根本轉變，將更具有根本的理論指導意義。

2.根本原則：堅持利益平衡與成果共享。利益平衡與成果共享原則應成為保護壩區農田與建設山地城鎮制度模式創建的根本原則。保護壩區農田與建設山地城鎮在本質上是一個經濟社會發展與保護的問題，是一個法律權利與義務平衡的問題，歸根結底是一個人本問題。發展與保護、權利與義務恰恰是一對對立與統一的矛盾體。所以不能為了發展而犧牲對土地生態環境資源的保護，也不能一味地強調保護而停滯不前。申言之，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。因為我們沒有理由為了更多的人的更大利益而剝奪少數人的自由，我們也沒有理由為了更多人的更大利益而犧牲少數人的利益 [1]。

3.主要方式：完善政策與創新制度。（1）確定新的林地保護范圍與置換制度。根據“宜林則林、宜建則建”的原則要求，山地城鎮建設中必然保留部分林地未進行開發建設，另外建設過程中，也將進行環境綠環美化工作而人工種植花草樹木，建議將山地城鎮建設中的林地保留部分和綠環區域全部納入林地范圍保護，并同等享受國家關于林地保護的相關政策待遇，并允許人工綠環部分可以置換相同面積林地。（2）制定符合山地城鎮建設的指標體系。一是建議對不占耕地的部分按照壩區同等面積的1倍予以確定用地規劃指標，鼓勵建設項目向山地集中。二是適當降低建設密度和容積率重點規劃建設控制性指標，實行科學的折算系數體系，合理確定開發強度，避免大開挖、大回填造成環境破壞和新的地質災害隱患。（3）創建優先征收利用山地制度。具體要求是能利用山地的禁止占用耕地；能利用非農山地的禁止占用農用山地；能利用劣質山坡耕地的禁止占用優質山坡耕地。在同時占用前述二者時，應確定嚴格的具體比例。（4）實行多元化山地利用方式。應允許探索嘗試征收、租用、合作、入股等多元化山地利用方式。這雖然與目前土地管理法等法律法規的規定不一致，但既然是探索試驗，就應當允許突破現有法律規定，有破才會有立，況且法律是現實生活的寫照，應隨著經濟社會發展而做出相應調整和完善。

4.基本路徑：政策先行，立法保障。保護壩區農田與建設山地城鎮的主要內容涉及土地、林權、生態、開發和農民財產權益保護等眾多法律、法規和政策領域，也觸及政府土地財政、政績觀和開發商切身經濟利益等諸多敏感領域，政策性極強。應先行局部試驗，總結經驗，穩步推進，切忌一刀切。（1）先行制定配套政策，確保壩區農田保護與山地城鎮建設有序開展。應從國家層面先行制定相關配套政策，既要制定關于政府有形之手的政策，有效發揮政府在經濟、財稅和金融以及用地指標等方面宏觀調控的優勢，又要制定關于市場無形之手的政策，尤其是要出臺與經濟園區建設相配套的政策措施，發揮園區產業支撐和市場投融資平臺等市場手段對資源配置的基礎性作用。（2）適時出臺法律制度，保障壩區農田保護與山地城鎮建設依法開展。“制度是決定因素”[2]。為“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[2]，必須加強立法。應把實踐試驗中條件成熟的政策措施、經驗和做法及時上升為具體法律制度。應先行地方立法、再行全國立法，并遵行行政規章、地方性法規、行政法規、全國立法的時序。①

參考文獻：

[1]姚大志.羅爾斯[M].長春:長春出版社，2011.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[責任編輯 陳丹丹]