生態產業發展中國政府作用初探

彭羽

隨著科技進步和經濟的迅猛發展，人類干預大自然的能力和規模空前增長，傳統的產業發展模式帶來了嚴重的資源短缺和環境污染，在人類生產活動與環境的重重矛盾下，可持續發展觀應運而生。生態產業是以實現產業可持續發展為目標的新型產業發展模式。生態產業發展在世界發達國家及我國漸成潮流。黨的“十七”大提出了建設生態文明的新任務和新要求，使全面建設小康社會奮斗目標更具有時代特征，更加符合廣大人民群眾的愿望和根本利益。

為此，在“十二五”期間，我國更應該改變粗放式生產模式，大力發展生態產業，努力構建生態文明。如何有效發展生態產業成為一個重要問題。在這一過程中，政府在生態產業發展中的角色和作用顯得尤為重要。

一、政府在生態產業發展中的角色定位

生態產業是繼經濟技術開發、高新技術產業開發發展的第三代產業。生態產業是包含工業、農業、居民區等的生態環境和生存狀況的一個有機系統。通過自然生態系統形成物流和能量的轉化，形成自然生態系統、人工生態系統、產業生態系統之間共生的網絡。生態產業橫跨初級生產部門、次級生產部門、服務部門，是人類在對自身與自然關系認知的基礎上逐步深入而產生并發展起來的生態文明的產物。生態產業與傳統產業相比是不同工藝流程間的橫向耦合及資源共享，變污染負效益為資源正效益。縱向閉合從源到匯再到源的縱向耦合，集生產、流通、消費、回收、環境保護及能力建設為一體，三次產業在系統內部形成完備的功能組合。生態產業的意義不僅在于恢復生態循環和減輕環境壓力，更在于能確保人類物質支持系統的可持續性。我國發展和建設生態產業的目的就是為了促進人與自然和諧，經濟與環境協調發展，實現經濟社會和生態環境效益的統一。從循環經濟的本質、內涵和發展要求來看，發展生態產業是建設生態文明和推動循環經濟發展的主要途徑。因此，建設生態工業園、大力發展生態產業是我國推動生態產業與循環經濟互動發展的現實選擇。建設生態工業園，需要政府發揮引導、服務及增加制度供給等方面的作用，以推動現有工業園區的改造和整合。因此，在循環經濟視角下分析生態產業發展中政府的作用，將循環經濟和生態產業結合起來看政府作用具有深遠的現實意義。

國外和國內的經濟理論界分別從制度、技術、組織、管理等多個視角對循環經濟問題展開了理論研究，也對生態產業特別是產業生態學和工業生態學進行了有益的探討。這些研究有力地推動了循環經濟的理論研究和實踐發展，但還需要將二者結合起來進行更深入的研究，尤其要注重政府在生態產業發展中的作用和所處的“角色”。建設生態工業園、大力發展生態產業是發展循環經濟的有效途徑，也是我國建設生態文明和推動生態產業與循環經濟互動發展的現實選擇。在傳統產業向生態產業轉型的過程中，循環經濟成為生態產業經濟增長和經濟可持續發展模式被繼續倡導和實踐，并在我國生態建設和生態產業發展中作為經濟發展的載體受到重視。生態產業和循環經濟緊密相連，相互發展，隨著社會經濟的發展，二者的戰略地位將更為凸顯。應以可持續發展理論為指導，穩步發展生態產業，積極推廣循環經濟模式，努力構建生態文明的和諧社會。

在有效發展生態產業和推進生態產業的成長過程中，政府的作用對生態產業發展尤為重要。政府有效地從多方面引導和推動生態產業發展，對生態產業健康有序的成長起到關鍵作用。世界各國尤其是發達國家和國內先進省份，政府在生態產業發展中具有獨特的功能和舉足輕重的地位，已經或正在發揮著不可替代的作用。政府是循環經濟發展的責任主體，我國的市場體制不健全，市場對資源的配置功能未能真正發揮作用，因而，政府應充分運用政策調控，規范循環經濟，保障可持續發展。通過科學的產業政策，調整產業結構、形成產業規模、加強技術滲透、建立合理的產業布局。加強財政和金融政策的支持力度，對于實施生態化的企業進行稅收優惠和財政補貼，并為其融資拓寬渠道。建立各種有利于滲透產業發展的制度，從生產、消費、環境標志以及認證等多方面對不同主體的行為調控。可見，通過產業政策、財政金融政策以及有關制度的協同配合，政府將能實現對生態產業有力的宏觀調控。

二、政府在生態產業發展中的重要作用

（一）引導協調

營造社會參與生態產業發展是政府主管部門和企業關注的事情，還需要各利益相關方乃至全社會的廣泛參與。政府要應用宣傳教育的基礎性作用，充分利用各種媒體，如廣播電視、報刊雜志、互聯網絡等宣傳工具，普及循環經濟知識，鼓勵公眾使用資源節約型產品，倡導適度消費、健康消費、綠色消費。與此同時，政府自身的行為對循環經濟的發展也起著不可低估的推動作用，其作用主要是通過政府采購來實現。優先認購循環經濟產品，確定其購買的法定比例，如優先采購通過環境標志認證的產品、經過清潔生產審計的產品及有節能標志的辦公用品，引導公眾綠色消費，以需求拉動生態產業的發展。

發展生態產業還需要多部門的合作與協調，建立政府部門間的協調機制。設立由各級政府主持，經濟綜合部門、資源管理部門、環境保護部門、宣傳部門和法制部門組成的循環經濟建設綜合管理機構，有利于明確職責分工，理順政府各相關管理部門之間的關系，消除部門利益障礙，共同推進循環經濟建設。

（二）技術支持和人才培養

加強自主創新、掌握核心技術是發展生態產業的關鍵，而政府的技術研發支持是技術創新的重要保障。一是建立科研機構和高校與產業生態化相互結合的機制，以重點高校、企業、研究所為主體，建設工程技術研究中心。二是搭建信息技術的公共服務平臺，促進工程技術實驗室、研究中心等向企業開放。三是根據我國目前的需求，集中各方面的力量共同突破研發戰略性新興產業的關鍵性技術，帶動一批專項研發項目。要進一步培養和引進技術型人才，不斷提高勞動者的科學文化素質，盡快以符合我國需求的先進生產技術創造新的經濟增長點。

（三）制定政策

要實現生態產業發展的戰略目標，在把握好政府調控的同時，必須要充分利用市場機制，盡可能地調動企業、消費者等微觀經濟主體在生態產業發展中的積極性，將市場機制建設與生態產業政策機制建設有機結合。從發達國家的經驗來看，促進生態產業的政策正在向多樣化、綜合化演變，但財稅政策仍是最為重要的手段。發達國家生態產業財稅政策一般可分為兩大類：一類是促進的財稅政策，如旨在鼓勵市場主體進行能效投資、節能技術研發、新能源投資的財政補貼，預算撥款，稅收減免以及貸款貼息等措施；二類是抑制的財稅政策，如旨在提高能源使用成本，鼓勵節能降耗，控制溫室氣體排放的能源稅、碳稅等手段。我國應盡快建立健全符合我國實際的生態產業政策體系，如實施稅制“綠色化”改革、進行各種形式的財政補助和貸款貼息；實行嚴格的產業準入制度，把國有企業作為發展生態產業的先導以探尋我國企業改革的新模式，等等。另外， 對開展循環經濟的企業予以照顧，如采取物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。對企業生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備實行加速折舊制度。通過有針對性的財政補貼，調動循環經濟建設的積極性，指導整個社會資源向循環經濟的方向發展。

（四）加大執法力度，推進法治建設

加大節能和環保的行政執法力度，嚴格監管資源浪費嚴重、環境污染嚴重的企業。國務院環境保護行政主管部門應會同有關部門組織監測網絡，加強對環境的檢測和管理。對造成環境污染的企業事業單位限期治理；對污染案物排放超過標準的，由環境保護行政主管部門責令重新安裝使用，并處以罰款；新建的工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采用資源利用高、污染排放少的工藝等。發展生態產業，是為了將循環經濟作為我國新的經濟增長模式。按照生態產業發展要求，我國制定了專門針對具體行業的專項立法，如《建筑材料循環法》、《可循環食品資源循環法》、《容器與包裝循環利用法》等；2011年全國人大常委會對《環保法》進行了修訂，修訂的重點內容就是政府對環境質量責任的加強。

（五）制度強化

進行制度創新，建立符合循環經濟發展要求的經濟制度是發展循環經濟的前提。首先，明確循環經濟的戰略目標，制定各階段的分步實施計劃，把發展循環經濟納入到國民經濟發展的總體規劃中，研究出發展重點和政策措施，進行專項規劃。其次，在建立生態產業激勵機制，構建規范化的市場過程中，由于外部性因素存在，會出現私人成本與社會成本的不一致性，市場機制無法發揮作用，即產生所謂的“市場失靈”，必須依靠政府的干預加以解決。當它們出現矛盾時，政府通過征稅或補貼的策略，將私人邊際成本與社會邊際成本進行調節，使外部成本“內在化”。最后，政府必須充分考慮經濟增長過程中的資源環境代價，加快建立、實施和完善綠色GDP核算體系。同時，政府要具有制定政策，有效調控等功能，改變以往只注重經濟效益的老做法，協調好環境利益和經濟利益的關系，積極發展生態產業，實現社會經濟的可持續發展。完善我國促進生態產業發展的財稅政策，既要借鑒國外的經驗做法，同時又要結合我國的基本國情，構建起具有中國特色的促進生態產業發展的財稅政策。

發展生態產業作為一種新的經濟發展方式，在發展初期，政府應當成為生態產業發展的倡導者和有力推動者。要求政府必須適時地實現政府改革的治理行政、規則行政的理念和趨勢。加強對生態產業發展的宏觀調控，使我國經濟盡快轉變到循環經濟發展的軌道上來，真正建立資源節約型和環境友好型社會，實現社會經濟的可持續發展。

（作者單位：內蒙古財經大學財政稅務學院）