BOT與新疆兵團的基礎設施建設研究

孫萍

摘要：基礎設施是中國經濟結構的“瓶頸”，對于地處西北邊陲的新疆生產建設兵團（以下簡稱新疆兵團）更是如此。基礎設施建設的資金來源與資金使用出現了巨大的缺口。BOT作為一種項目融資方式，所具有的長期性、縝密性、巨額性使其適合于基礎設施建設。基于BOT的特點和新疆基礎設施的現狀，分析了新疆基礎設施建設引入BOT的意義和對策。

關鍵詞：新疆生產建設兵團 ；基礎設施；BOT融資方式

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0130-02

由于未來幾年新疆兵團基礎設施建設的投資規模巨大，單靠政府建設存在很大的資金缺口，必須改變傳統的政府運作方式，發揮市場機制的作用，多方拓展基礎設施建設的投、融資渠道，以制度創新吸引各類投資主體。采用BOT模式建設很有必要。BOT作為一種項目融資方式，由于固有的特點使其適合于基礎設施建設，對彌補新疆兵團基礎設施建設資金缺口，加快新疆兵團基礎設施建設步伐，擴大對外開放，都有重要的現實意義。

一、BOT模式與基礎設施建設

長期以來，政府承擔著超出他們合理能力的基礎設施建設，建設資金主要來自稅收和政府債務，政府承擔著基礎設施融資的所有風險。如今，政府債務規模已經相當大，財政負擔日益嚴重，并給進一步舉債造成了困難。在這種情況下，私人資本參與基礎設施建設應運而生，并在全球掀起了基礎設施私營化的浪潮。基礎設施私營化具有以下的優點：（1）私營企業除適應基礎設施的巨大需求及解決政府財政危機外，效率更高；（2）私營企業在項目的選擇、設計、建設和經營過程中更有創新、高效等方面的優勢，這主要是由利潤動機、競爭和規模經濟推動的。利潤動機激勵私營企業削減成本、增加客戶，并且更有效地利用資源。而政府投資的項目在這方面激勵較弱。與其他公司的競爭也迫使私營公司尋找方法來降低成本和提高服務。另外，私營公司經營許多類似的項目，有利于挽留技術人員和積累經驗；在項目的選擇和設計階段，私營企業以市場為導向，以凈現值為準則決策，不會考慮太多的非市場因素，因而私營企業能夠選擇、設計、建設出更好的項目。

BOT只是基礎設施私營化的一種方式，在國際上，其他的方式還有服務合約、管理合約、租賃、特許權、BOO以及出售等。在BOT／BOO方式中，資產所有權屬于公共或私人，經營維護、資本投資、商業風險由私營部門負責。持續時間一般在25．3年左右。BOT方式是新建基礎設施，而不是私有化一個已現存的基礎設施，而且其私營僅在特許期期限內有效，期末將轉歸政府。采用BOT融資方式可以把相對分散的大量資金集中起來，投資建設分散資金所不能實現的項目，取得較好的投資效益。BOT項目為銀行、金融機構和私人財團提供了良好的投資機會。因此，培育資本市場，發展多種融資方式，提高直接融資比重，發展中小金融機構，疏通儲蓄轉化為投資的渠道，加快對民間投資的增長是金融體制改革的重中之重。BOT應允許更多的國內資會融資，除利用貸款外，還可以通過發行股票和債券等方式籌資，多渠道的籌資方式有利于降低BOT項目風險，減少籌資成本。

1.BOT的特點。BOT具有完善合理的風險分散機制，靈活多樣的結構形式，復雜嚴密的協議約定，以及表外融資具有的債務屏蔽作用，使得BOT適合于資金規模大，風險高的中長期的基礎設施建設。從基礎設施建設的角度看，BOT與傳統的國際直接投資（FDI）相比有以下四個主要特點：（1）投資者多以競標的方式獲得BOT項目，程序復雜，但透明度高，體現了公平、公正、公開的原則，可以有效的防止“豆腐渣”工程，提高基礎設施的質量。（2）BOT前期準備階段參與方眾多，協調各方法律關系難度較大，而后期的管理相對簡單。特許權協議屆滿，該項目不需清算，而由政府無償、全部獲得該項基礎設施。（3）項目風險分擔較FDI不同。BOT項目風險先由根據項目成立的項目公司大部分或全部承擔，然后再由項目公司通過一系列的契約安排將風險轉嫁出去。（4）項目有限追索。貸款的償還以項目自身的經濟強度為基礎，即以項目公司的未來資產和收益為償還的保證。不需要政府和境內機構提供任何形式的融資擔保。

2.BOT的適用范圍。BOT適用于那些可以通過向用戶收費而取得收益的非壟斷性但競爭性又不是太強的基礎設施或基礎產業。如：一定規模的電站、高速公路、鐵路、城市給排水和某些能源開發項目等。

二、新疆兵團基礎設施建設引入BOT的意義

（一）新疆兵團基礎設施的現狀

國際經驗表明，基礎設施投資占GDP的4％才能滿足經濟發展的要求。GDP每增長1％，基礎設施總量就要增加1％，公路增加0．8％，電力增加1．5％，飲用水增加0．5％，通訊增加1．7％。“十一五”以來，新疆兵團GDP的增長速度多在10％以上，但基礎設旒的投資方式和數量并沒取得質與量的改變。基礎設施建設已經明顯滯后于經濟發展的要求。新疆兵團的基礎設施己經不能夠滿足西部大開發對基礎設施的要求，嚴重地制約了新疆兵團國民經濟的進一步發展，加快新疆兵團基礎設施建設已成為實現新疆兵團可持續發展戰略，農業現代化、城鎮化、工業化“三化”戰略和優勢資源轉化戰略的前提性和基礎性工作。隨著新疆作為21世紀中國石油工業后備基地和原材料基地的確立，加快新疆兵團基礎設施建設顯得尤為迫切。必須指出的是在新疆兵團公路建設中沒有民間資本投資。而同為西部省區，經濟欠發達的內蒙古自治區，早在“九五”期間就開始嘗試引入民間資本，以BOT方式建設經營二級以上公路522公里，累計投資21．3億元，占“九五”公路總投資的14％。

（二）新疆兵團基礎設施建設引入BOT的意義

1.有利于減輕政府的財政負擔，促使國民經濟持續、穩定、健康發展。基礎設施是一個先導性產業，是基礎，這就決定了基建要先行。巨額的基礎設施投資需求進一步暴露了現已較大的資金缺口。通過引入BOT，一方面彌補了基礎設施建設的資金不足，緩解了資金短缺的壓力，另一方面改善了投資環境，增加政府的財政收入。

2.改善基礎設施建設投融資結構。長期以來，新疆兵團基礎設施建設投融資體制單一，基本屬于政府壟斷狀態，存在著管理落后、效率低、缺乏養護等問題。隨著BOT融資方式的推廣，無論國外公司還是國內民營機構都可以參加基礎設施建設，在堅持“誰投資，誰受益”的原則下，制定出符合新疆兵團基礎設施建設投資現狀的BOT項目政策，可以使投融資結構多元化，引進競爭機制，有利于加快制度創新，打破目前存在的由單一投資體制形成的行業和部門壟斷局面，理順基礎設施建設領域的價格體系，改變建設由政府包辦的局面。BOT融資方式打破了政府在基礎設施領域的絕對壟斷，在公共產品的供給中引入市場機制，起到了合理配置資源的效應。

3.改善和優化社會資本投資結構。目前，社會資本投資集中在加工工業和第三產業，投資于基礎產業和基礎設施的比例較低，社會資本投資結構不盡合理。因此，根據新疆兵團經濟建設的具體情況，選擇一些基礎設施項目，鼓勵和引導社會資本采用BOT融資方式進行投資建設，將有助于調整和優化產業結構。

4.促進科技進步和技術管理水平的提高。一直以來，基礎設施建設存在著重建設、輕管理的傾向。這一方面給政府帶來了沉重負擔，另一方面存在運營效率低、服務質量差等現象。采用BOT融資方式將引進國內外先進技術和管理辦法，有利于提高基礎設施項目的運作效率和服務質量，推動新疆兵團基礎設施技術和管理水平與先進地區接軌。

5.通過引入BOT模式，新疆兵團不僅可以在特許權期滿后，無償獲得這些BOT項目有效運行的資產，更為重要的是可以先期獲得該基礎設施的使用，有效的緩解了基礎設施的瓶頸制約。并以該基礎設施的連鎖效應帶動相關產業的結構升級和優化。

三、新疆兵團引入BOT存在的制約因素和具體對策

1.新疆兵團地理位置較為偏遠，地域遼闊，自然條件惡劣，吸引BOT投資于基礎設施具有一定的難度。這就要求我們在引入BOT項目時，要用穩定、豐厚的收益前景吸引BOT投資者，承諾對基礎設施服務直接或間接的最低購買量（take or pay）。當客觀環境改變時，通過調整價格或延長經營期限等經濟手段保護BOT投資者的利益，使投資者有充分的信心參與新疆的基礎設施建設。

2.BOT項目是通過一系列的契約文件來規范參與方的權利與義務。BOT的參與方較多，包括：政府部門、項目發起人、項目公司、投資者、管理者、貸款者、中介機構、保險公司等。各方利益相互牽涉，使BOT的運作較為復雜。這就要求我們在BOT的運營過程中，用健全的法津制度來保護各方利益。而目前，關于BOT的法規還不完善，這給外國BOT投資者造成一定的顧慮。為吸引更多的資金投向新疆兵團的基礎設施建設，要充分利用民族地區的政策優勢，在現有的法律框架內制定有助于吸引BOT的地方性政策，并保持政策的連續性。搭建適合BOT投融資方式所需的服務平臺。使BOT在新疆兵團具有良好的政策環境，力爭談判一個，成活一個。

3.BOT作為一種項目組織管理方式，有一套依國際慣例獨特的運作規則和方法。特別是標書的設計、談判和項目管理都具有較高的技巧，需要一大批熟悉BOT業務規則，掌握基礎設施建設規律，熟悉新疆經濟情況的專業中介咨詢機構和人員。而這一點，新疆尤其缺乏。這就要求我們加大這方面機構和人才的培養。

4.堅持先試點的原則。新疆兵團內經濟發展存在較大的不平衡，同時，BOT是新生事物，對其規律的認識也需要時間，建立一套能夠使BOT有效運轉的體系是一個需要不斷探索、論證和協調的過程。因此，應該按照科學穩妥的思路，先選擇基礎設施的某一個行業進行試點。目前，通過對新疆兵團交通、市政建設、郵電、能源等基礎設施的效益、投資回報率、風險因素等進行可行性分析，選擇BOT投資者感興趣、操作性較強的項目進行試點。在試點的過程中逐步積累經驗，最后在全兵團推廣。

總之，BOT的引進會加快新疆兵團基礎設施的建設。從而改善投資環境，而投資環境改善會提高將來的BOT項目的成活率。這樣，就能形成新疆兵團BOT和基礎設施建設的良性循環。

[責任編輯 陳鳳雪]