探索有中國特色的環(huán)境管理新模式

周生賢

近年來，經(jīng)過各方面的共同努力，我國環(huán)保科技工作取得顯著成效。在看到成績的同時，我們必須清醒地看到，當(dāng)前環(huán)保科技整體創(chuàng)新能力相對較弱，對新型環(huán)境問題探究不深，污染減排的科技貢獻(xiàn)有待提高，整裝成套環(huán)境實(shí)用技術(shù)仍然十分缺乏，新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制亟待完善。這些問題必須引起我們的高度重視，采取有力措施予以解決。

加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

做好新時期環(huán)保工作，必須把思想認(rèn)識統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的最新要求上來，始終堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷完善管理思路，建立與經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境形勢發(fā)展需求相適應(yīng)的管理模式。

從環(huán)境管理的目標(biāo)導(dǎo)向來看，環(huán)境管理通常有三種模式：一是以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理。上世紀(jì)八十年代之前的美、日、西歐等發(fā)達(dá)國家以及目前大部分發(fā)展中國家基本上采取這種模式。這一時期，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，公眾環(huán)境意識空前覺醒，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動風(fēng)起云涌，政府采取各種政策措施控制環(huán)境污染，其標(biāo)志是實(shí)施嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制措施。二是以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理。上世紀(jì)八十年代以后大部分發(fā)達(dá)國家基本采取這種模式。這些國家經(jīng)二三十年的努力，基本解決了常規(guī)污染問題，環(huán)保工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和全球環(huán)境問題。這一模式的標(biāo)志是實(shí)施更加嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)“倒逼”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長。三是以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理。進(jìn)入新世紀(jì)后，發(fā)達(dá)國家環(huán)境質(zhì)量管理不斷深化，開始更加關(guān)注人體健康和生態(tài)安全，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、預(yù)測和應(yīng)對為主要標(biāo)志的管理模式逐漸形成。

從環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的軌跡來看，這三種模式代表了不同的發(fā)展時期和管理水平。以污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向體現(xiàn)了人類面對矛盾所采取的治標(biāo)之策，正如急癥病人首先要治病一樣，環(huán)境管理基本上處于被動應(yīng)對態(tài)勢。以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向體現(xiàn)了人類實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的治本之策，更加強(qiáng)調(diào)以人為本，環(huán)境管理由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)為主動防控。以風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)導(dǎo)向體現(xiàn)了人類可持續(xù)發(fā)展的核心理念，環(huán)境問題可防可控，經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共處。這三種模式代表環(huán)境管理的不同發(fā)展階段，三者之間相互關(guān)聯(lián)、密切聯(lián)系，不能截然分開，在一段時間里，可能存在你中有我、我中有你的情況。

采取什么樣的管理模式取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾環(huán)境意識和監(jiān)督管理能力等因素。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性和環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了我國環(huán)境管理模式選擇的多維性，在一定時期內(nèi)，一種、兩種甚至三種模式并存將是常態(tài)。但總體而言，我國目前的環(huán)境管理基本屬于以污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向的模式。近期，備受社會各界關(guān)注的PM2.5問題昭示我們，環(huán)境管理的最終成效還是要體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量改善上，環(huán)境管理只有以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，才能得到人民群眾的充分理解和大力支持。發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是一個標(biāo)志性事件，表明我國環(huán)境管理開始由以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向，向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，扣響了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的“發(fā)令槍”。

第一，環(huán)境管理轉(zhuǎn)型是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的客觀需要。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，也付出了過大的資源環(huán)境代價。目前，我國每年能源消耗量占全球19.5％，石油消費(fèi)量一半多依靠進(jìn)口，煤炭消費(fèi)量相當(dāng)于其他國家的總和，高能耗產(chǎn)生了僅占世界8.6％的GDP，卻留下了許多受污染的城市、全世界1/3的垃圾和頻繁發(fā)生的“血鉛”事件。“沒有環(huán)境保護(hù)的繁榮是推遲執(zhí)行的災(zāi)難”，面對日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，如果繼續(xù)沿用拼資源、拼消耗的發(fā)展模式，我國經(jīng)濟(jì)將難以持續(xù)，出現(xiàn)“增長的極限”并非危言聳聽。必須在進(jìn)一步強(qiáng)化污染控制的基礎(chǔ)上，積極探索污染控制與質(zhì)量改善兼顧的中國環(huán)境管理新模式，以環(huán)境質(zhì)量管理“倒逼”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的長期平穩(wěn)較快發(fā)展。

第二，環(huán)境管理轉(zhuǎn)型是保障和改善民生的內(nèi)在要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系人們的生活水平，環(huán)境狀況決定人們的生存條件。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人民群眾的需求層次不斷提高，在解決溫飽以后，喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上安全的食品、在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，越來越成為廣大人民群眾的普遍追求。基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是各級政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)。我們堅(jiān)持環(huán)保為民，必須認(rèn)真回應(yīng)人民群眾的關(guān)切和期待，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理從污染控制為主轉(zhuǎn)向污染控制與質(zhì)量改善兼顧，切實(shí)滿足人民群眾宜居安康的迫切愿望。

第三，環(huán)境管理轉(zhuǎn)型是緩解環(huán)境壓力不斷加大的必然選擇。我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，發(fā)達(dá)國家一兩百年間逐步出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國集中顯現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特點(diǎn)。當(dāng)前，我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未根本改變，壓力還在加大。我們必須堅(jiān)持源頭防控、標(biāo)本兼治，緊緊抓住影響環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵污染因素，有針對性地采取控制措施，才能事半功倍，從根本上解決突出環(huán)境問題。建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理模式并不意味著不再考慮污染減排和總量控制，而是要采取更嚴(yán)格的污染控制措施，控污減排的目的性更加明確，要求更加剛性。

加快環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持科技先行

今后一段時期，環(huán)境管理工作亟待突破的重中之重，就是在進(jìn)一步強(qiáng)化污染控制的基礎(chǔ)上，積極探索有中國特色的環(huán)境管理新模式。從歷史上看，每一次環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大理論創(chuàng)新和技術(shù)革新，總會引領(lǐng)環(huán)境保護(hù)意識、管理思路與污染治理水平的跨越發(fā)展。加快環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持科技先行。

一要通過科技手段創(chuàng)新管理理念。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，科學(xué)探索是發(fā)現(xiàn)規(guī)律的必由之路，只有理念創(chuàng)新才能推動管理轉(zhuǎn)型。要繼續(xù)深化對推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變、讓江河湖泊等重要生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息、建設(shè)生態(tài)文明的認(rèn)識，不斷深化環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識，不斷加深對自然生態(tài)環(huán)境演替、污染綜合防治和生態(tài)環(huán)境管理規(guī)律的認(rèn)識，不斷深化污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控三者之間關(guān)系的認(rèn)識，夯實(shí)環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)。

二要深入研究適合國情的環(huán)境質(zhì)量管理模式。要按照在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展的戰(zhàn)略思想，深入研究分類分區(qū)管理的戰(zhàn)略、制度，以及相應(yīng)的法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政手段。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境問題特點(diǎn)，因地制宜、分類指導(dǎo)。要以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為核心，建立與之相配套環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評價體系、完善的環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策和科技標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會行動體系。要進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向作用，以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)倒推規(guī)劃目標(biāo)，依據(jù)規(guī)劃目標(biāo)科學(xué)確定重點(diǎn)任務(wù)，根據(jù)任務(wù)需求合理配置管理資源。只有這樣才能以最小的代價獲得最大的環(huán)境效益，走出一條代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新道路。

三要大力夯實(shí)環(huán)境質(zhì)量管理的科學(xué)基礎(chǔ)。環(huán)境質(zhì)量改善是環(huán)境保護(hù)的永恒主題，也是環(huán)保工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。加強(qiáng)環(huán)境管理、改善環(huán)境質(zhì)量必須依靠科學(xué)技術(shù)。當(dāng)前，環(huán)境管理正從被動應(yīng)對向主動防控轉(zhuǎn)變，從控制局地污染向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，從控制一次污染物向控制二次污染物轉(zhuǎn)變，從單獨(dú)控制個別污染物向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變。與之相適應(yīng)，要積極組織力量開展研究，掌握環(huán)境問題產(chǎn)生、發(fā)展的規(guī)律，明確各類排放源和相互作用情況，提出改善環(huán)境質(zhì)量優(yōu)先控制的污染物清單、控制領(lǐng)域，并研究相應(yīng)的對策措施。通過環(huán)境健康調(diào)查和研究，探索建立以人體健康為導(dǎo)向的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系。“接地氣”是做好環(huán)保工作的基本方法，要認(rèn)真做好環(huán)境監(jiān)測與信息公開，向社會及時準(zhǔn)確地發(fā)布環(huán)境質(zhì)量狀況，爭取社會公眾的廣泛支持，逐步形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息研判和環(huán)境質(zhì)量動態(tài)預(yù)報(bào)能力。

四要進(jìn)一步提高應(yīng)對全球環(huán)境問題的綜合能力。環(huán)境問題無國界，是一個涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、科技等多層次多維度的復(fù)雜體。當(dāng)前世界各國的競爭已經(jīng)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、軍事等領(lǐng)域延伸到環(huán)境領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家利用環(huán)境問題不斷翻新貿(mào)易壁壘和保護(hù)措施。氣候變化、生物多樣性等全球問題已成為國際社會關(guān)注的熱點(diǎn)和博弈的新焦點(diǎn)，我國二氧化碳、二氧化硫等排放量已居世界前列，發(fā)達(dá)國家要求我國減排的壓力不斷加大。作為一個后起的發(fā)展中國家，我國不可能通過跨國擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移污染行業(yè)等途徑減輕環(huán)境壓力。要積極適應(yīng)世界科技和產(chǎn)業(yè)調(diào)整變革，大力增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，積極開展環(huán)保技術(shù)引進(jìn)、研發(fā)和推廣，努力搶占環(huán)境技術(shù)制高點(diǎn)，在國際競爭與合作中贏得主動。

著力完善環(huán)保科技標(biāo)準(zhǔn)體系

科技在環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展中具有引領(lǐng)和支撐的重大作用。“十二五”期間，我們要加快完善環(huán)境科技創(chuàng)新、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、環(huán)境技術(shù)管理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育和科技支撐保障等體系，為探索環(huán)保新道路提供強(qiáng)大堅(jiān)實(shí)的科技支撐。

第一，以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)為抓手，不斷提高環(huán)境監(jiān)管水平。要加快完善以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為核心，以污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范為重要內(nèi)容的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性、適用性。要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)研究，科學(xué)確定環(huán)境基準(zhǔn)，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)工作的需求部署科研任務(wù)，充分發(fā)揮重大科研成果對標(biāo)準(zhǔn)制修訂的支撐作用。要加強(qiáng)環(huán)境技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，通過標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施帶動技術(shù)進(jìn)步和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要加大環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)力度，形成環(huán)境管理人員和企業(yè)管理者學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、用標(biāo)準(zhǔn)、守標(biāo)準(zhǔn)的良好風(fēng)氣。要加強(qiáng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的考核評估，讓標(biāo)準(zhǔn)真正成為指南針、緊箍咒和百寶箱。

第二，以環(huán)境服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，大力培育節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。要進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃的引領(lǐng)作用和政策標(biāo)準(zhǔn)體系的強(qiáng)制作用，引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和方向。通過加大環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法力度，將培育的潛在市場最大程度地釋放為現(xiàn)實(shí)市場。推進(jìn)環(huán)境污染治理設(shè)施的社會化運(yùn)營，以大力發(fā)展環(huán)境咨詢服務(wù)和綜合環(huán)境服務(wù)為重點(diǎn)，全面提高產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級與優(yōu)化。把大力發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的突破口，這既是現(xiàn)實(shí)的又是長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略部署。環(huán)保產(chǎn)業(yè)成熟的標(biāo)志是環(huán)境服務(wù)業(yè)比重的增加。近期可選擇一些積極性比較高的地方，在土壤、河流、生態(tài)修復(fù)等方面進(jìn)行合同環(huán)境服務(wù)試點(diǎn)。

第三，以重點(diǎn)科研項(xiàng)目為依托，突破環(huán)境質(zhì)量改善關(guān)鍵技術(shù)。要以實(shí)現(xiàn)減排任務(wù)和環(huán)境質(zhì)量改善為核心，突出抓好重點(diǎn)科研項(xiàng)目，高度重視科研成果的集成與產(chǎn)出，突破一批關(guān)鍵技術(shù)，掌握環(huán)境污染演變與生態(tài)退化機(jī)理和調(diào)控機(jī)制，全面提升科技支撐水平。水專項(xiàng)是環(huán)保科技工作的重中之重，要按照國務(wù)院重大專項(xiàng)實(shí)施推進(jìn)會和水專項(xiàng)實(shí)施推進(jìn)大會有關(guān)部署和要求，按照“一湖一策”、“一河一策”思路，舉國動員，協(xié)同創(chuàng)新，聚焦重點(diǎn)流域，確保“十二五”“減負(fù)修復(fù)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保公益性項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，積極爭取區(qū)域大氣污染控制、土壤污染防治、環(huán)境基準(zhǔn)等重大環(huán)境科技專項(xiàng)的立項(xiàng)。

第四，以環(huán)境技術(shù)管理為支撐，不斷提高污染防治科技水平。污染減排是環(huán)境保護(hù)工作的重中之重。當(dāng)前，減排正處于關(guān)鍵時期，如逆水行舟，不進(jìn)則退，容不得有一絲一毫的松懈和麻痹。環(huán)境技術(shù)是污染防治的基礎(chǔ)，也是環(huán)境管理和監(jiān)督執(zhí)法的重要手段和措施。要大力實(shí)施科技減排工程，向科技要減排潛力，通過科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等手段，不斷提高污染減排的科技含量。發(fā)布一批污染防治技術(shù)政策、工程技術(shù)規(guī)范和最佳可行技術(shù)指南，大力推進(jìn)減排關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、推廣和應(yīng)用，引導(dǎo)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新，選取重化工等重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)開展減排技術(shù)創(chuàng)新試點(diǎn)。建立污染防治技術(shù)動態(tài)更新系統(tǒng)，定期發(fā)布符合我國國情和國際發(fā)展趨勢的環(huán)境技術(shù)發(fā)展報(bào)告。不斷完善環(huán)境技術(shù)評價制度，研究制定相關(guān)激勵政策措施，不斷提高產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。

第五，積極倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)與綠色消費(fèi)，提高全過程環(huán)境管理技術(shù)水平。環(huán)境保護(hù)貫穿于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)。立足于從根本上解決環(huán)境問題，需要建立起覆蓋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)的污染防控體系。要加快建立清潔生產(chǎn)評價指標(biāo)體系，加強(qiáng)清潔生產(chǎn)的技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)境污染的全過程控制。完善國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理體系。建立可持續(xù)消費(fèi)節(jié)能減排績效評價指標(biāo)體系，積極開展評估試點(diǎn)。進(jìn)一步擴(kuò)大政府綠色采購范圍，加大政府在服務(wù)領(lǐng)域的綠色采購力度。積極推動新聞出版、教育、醫(yī)療、零售業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的可持續(xù)消費(fèi)。鼓勵使用環(huán)境標(biāo)志、環(huán)保認(rèn)證和綠色印刷產(chǎn)品，大力倡導(dǎo)可持續(xù)消費(fèi)理念，提升公眾可持續(xù)消費(fèi)意識。

責(zé)編/肖楠美編/李祥峰