資源型城市鄂爾多斯推進產業結構轉型升級問題探析

李連俊

在內蒙古自治區以鄂爾多斯市為代表的資源型城市，如何加快推進經濟結構調整優化、轉變經濟發展方式，即加快推進產業結構轉型升級，是當前亟待解決的課題。作者通過深入鄂爾多斯市實地調查、走訪典型企業、與有關主管部門座談，對該資源型城市產業結構轉型升級問題及資金需求有關情況進行了調研，以期提出有參考價值的意見和建議。

一、鄂爾多斯市產業結構轉型升級具有的比較優勢

一是自然資源豐富，具有資源稟賦優勢。主要包括煤炭、天然氣和高嶺土及風能、太陽能等地上與地下資源得天獨厚，開發前景廣闊。其中，鄂爾多斯市煤炭已探明儲量1702億噸，占內蒙古自治區優質煤炭儲量的1/2左右，約占全國優質煤炭儲量的1/6，煤質優、埋藏淺、厚度深，適宜大規模開采；2011年煤炭產量5.88億噸，占全自治區的60%以上。鄂爾多斯盆地氣田是我國陸地最大整裝氣田，其中鄂爾多斯市境內探明儲量8788億立方米，占全國可采儲量的1/3。芒硝、石灰石、高嶺土等非金屬礦物探明儲量均在65億噸以上。富集的優質煤炭等自然資源成為帶動鄂爾多斯市經濟快速發展的獨特優勢。

二是地方資金充足，具有資金實力優勢。從上個世紀80年代中期以來，經過20多年的煤炭等資源開發、產業發展和財富積累，鄂爾多斯市民間資金富足，企業和個人投資發展意識強烈，民間投資活躍，自我發展能力及經濟社會發展活力顯著增強，近年來在內蒙古自治區乃至全國實現率先發展。2011年，鄂爾多斯市實現地區生產總值3218.5億元，年末常住人口199.9萬人，人均GDP位居全國（內地）第一；財政收入達到796.5億元，占全自治區的35.2%，相當于呼和浩特、包頭、烏蘭察布、巴彥淖爾和烏海5個盟市的總和；全市城鎮居民人均可支配收入近3萬元，農牧民人均純收入突破1萬元，在我國中西部地區領先；民間投資1477.6億元，占全市全社會固定資產投資總量的65.9%，占比明顯高于內蒙古自治區及全國。

三是形成比較成熟的投資發展環境，具有投資環境優勢。包括強烈的投資發展意識，配套健全的城市基礎設施及較強的支撐能力，較大的城市發展空間，門類齊全的地方配套企業以及生產要素集聚等良好的投資發展經濟社會環境、制度與政策環境。在基礎設施建設方面，已建成高等級的公路、鐵路網，國內通航城市達33個。其中，鄂爾多斯裝備制造基地現已成為發展非資源型產業、承接發達地區產業轉移、推動當地產業結構轉型升級的一個巨大平臺。截至2011年底，基地累計引進項目50個，協議總投資近4000億元。其中，引進汽車制造類項目10個，能源裝備制造類項目16個，電子產品制造類項目7個，飛機制造類項目3個，其他制造類項目14個；引進超百億元項目14個。2011年建成投產的項目13個，正在建設項目18個，完成固定資產投資120億元，實現產值30億元，實現工業增加值12.5億元。為吸引裝備制造項目、高新技術項目前來鄂爾多斯市投資設廠，內蒙古自治區政府還出臺了煤炭資源配置（以煤礦換投資）的特殊政策。

四是已具備良好的經濟社會發展基礎，具有較強的經濟吸納能力優勢。包括土地資源、建設發展規劃、配套設施、經營環境，而且城市功能不斷完善，生態和人居環境明顯改善，公共服務體系進一步健全，社會保障能力大幅提升，產業體系逐漸走向完備，經濟發展階段已步入工業化中后期，新型工業化具備了堅實的發展基礎，社會管理能力不斷提高,具有較大的經濟吸納能力和空間。2011年，鄂爾多斯地區三次產業結構為2.6:60.1:37.3；營業收入超百億元的工業園區和企業總數分別達到4個和15戶。2012年，全市共安排億元以上重大建設項目201項，其中10億元以上項目136項，百億元以上項目18項。2012年一季度，全市引進國內（區外）資金26億元，實際利用外資2.52億美元。

五是煤炭等資源型傳統支柱行業和房地產行業處于調整期，產業結構轉型升級具有填補空間優勢。鄂爾多斯地區原有的1900多家煤炭企業現已整合為276家，“十二五”末要整合至50家左右，煤炭企業兼并重組為發展新興產業釋放出相當部分非物質資源和填補空間。產業結構“一煤獨大”的局面正在改變。2011年全市10億元以上建設項目中，非煤項目占48.9%，完成投資占43.7%。同時，意識到房地產大規模集中開發面臨的風險以及市場倒逼機制的作用，地區產業轉型意識明顯增強，民間資本急待尋找新的投資領域，也有利于加快非資源型產業發展及產業結構轉型。2011年，鄂爾多斯市實施億元以上工業項目107項，其中非資源類建設項目90項。非資源型產業完成投資895億元，占全部工業投資的79.8%，比上年提高5.7個百分點；制造業投資679億元，占工業投資的60.5%，是采礦業投資的2.1倍，其中裝備制造業完成投資115億元，增長39.4%，成為投資新亮點。非資源型產業完成增加值530億元，占全部工業增加值的30.8%，比上年提高3.2個百分點。

與此同時，國家和內蒙古自治區加快調整經濟結構、轉變發展方式政策大環境的支持，以及東部沿海地區生產要素成本的持續上升而迫切需要產業轉移，也為鄂爾多斯地區產業結構轉型升級提供了良好的機遇。

二、鄂爾多斯市產業結構轉型升級面臨的主要制約因素

一是受觀念和視野的局限，創新發展意識及能力不強。新建項目起點低、科技含量和產業層次不高，出現生產技術、工藝、設備趨同，不斷復制、重復建設的現象。如，汽車、機械等裝備制造業多局限于運輸車輛廂體生產、零部件組裝和風電場風塔生產，LED燈具等新興行業產品生產在當地而研發在沿海經濟發達地區。目前，鄂爾多斯市裝備制造業占工業增加值的比重僅為1%左右。要實現到“十二五”末汽車和裝備制造業占工業增加值的比重在10%以上、建成區域性先進裝備制造業基地的規劃，還面臨較大壓力。

二是對傳統產業的依賴性較強，新建項目仍有相當部分集中于原材料開采和初級加工行業。由此，導致高耗能、高污染等限制性行業仍占相當比重。這些行業技術要求低、進入門檻低，而且多為專用設備、退出成本高，制約該地區從煤炭能源資源型產業向裝備制造業為主導的產業結構轉型。2011年，鄂爾多斯市煤炭行業實現增加值1206.4億元，占地區生產總值的37.5%；能源、電力、冶金（硅鐵、制鋁）、化工（焦炭、電石和PVC等）、絨紡、建材（陶瓷）等行業產值占比仍達80%以上，產業結構仍以原材料開采和初級加工為主，高新技術企業數量少，產業結構不均衡。部分產品的市場需求已處于飽和甚至產出大于需求，未來的發展空間有限。

三是擁有的專業技術人員數量還沒有形成規模，經濟發展的科技和人才支撐能力相對較弱。由于熟練技術工人及掌握新技術、具有實踐操作能力的專業技能人才短缺，同時吸納高新技術的基礎和能力不強且動力不足，制約自主創新。正因為高端要素集聚不足，發展起來的制造業產品技術含量低、附加值低，關鍵技術、核心技術“空心化”，缺乏核心競爭力，發展的可持續性不強。2011年末，鄂爾多斯市大學以上文化程度者只占全市勞動力人口的11.7%。如，發展云計算數據中心項目，具備能源、土地、氣候及投資環境、政策條件等優勢，而面臨人才和科技支撐不足的問題。

四是受民間借貸風波及房地產市場資金套牢的沖擊，企業與個人投資發展的意愿和動力受到一定影響。鄂爾多斯市民間借貸曾一度對當地經濟發展起到積極作用。從2011年第四季度以來，受房地產調控政策、經濟增速放緩、信用環境及內外部其他因素的共同影響，民間借貸出現停滯，即放貸人資金到期難以收回、借款人難以借到新的資金，經濟活躍度明顯減弱。在房地產方面，2011年鄂爾多斯市東勝區房地產開發投資同比增長21.8%，房屋施工面積同比增長16.4%；而商品房銷售面積同比下降54.2%，實現銷售額同比下降47.8%。2012年第一季度，鄂爾多斯市樓市成交量與之前樓市火爆時相比則減少九成。房地產市場出現比較嚴重的積壓待售現象，再加房地產開發資金構成的60%左右來自民間借貸，而且金融機構新投放的信貸資金又嚴控進入房地產市場，部分在建商品房項目出現資金鏈斷裂。受此波及，企業與個人投資信心出現動搖，投資意愿下降，對發展前景出現擔憂，新項目投資受到影響。2012年第一季度，鄂爾多斯市民間投資增速同比下降8.1個百分點，而居民在金融機構的儲蓄存款明顯增加。2012年第一季度末，鄂爾多斯地區居民儲蓄存款比年初增加109.2億元，比上年同期多增21.8億元，總量同比增長32.1%，增速同比上升5.64個百分點；其中，居民定期儲蓄存款比年初增加24.9億元，總量同比增長56.3%。并且金融機構信貸需求總體不旺。鄂爾多斯農村商業銀行等部分金融機構反映，從整體來看,2012年企業貸款需求申請戶數和金額比上年同期減少3成左右。

同時受經濟大環境影響，煤炭、電力等傳統行業以及硅鐵、電石、PVC等行業產品需求量和市場價格下跌，企業利潤下滑。2012年以來，鄂爾多斯市固定資產投資、規模以上工業增加值及地區生產總值增速比上年同期大幅回落，并且低于全自治區同期的增速。多年來作為內蒙古自治區經濟發展的領跑者，鄂爾多斯市經濟發展速度大大減緩，經濟運行下行走勢明顯。企業、個人及地方財政收入增速走低，自有資金增加額顯著減少。

五是部分新建項目資金較為緊張，制約新興產業放量發展。從走訪調查的數家裝備制造企業來看，普遍反映資金緊張，金融機構貸款比較困難，資金需求得不到滿足。其主要是由于當地金融機構信貸規模趨緊，同時對地方經濟發展前景出現前所未有的擔憂，放貸更加謹慎。2012年第一季度末，鄂爾多斯市金融機構人民幣貸款總量同比增長21.7%，增速比上年同期下降4.6個百分點，低于全自治區的增速；第一季度新增貸款84億元，比2010年、2011年同期分別少增35.1億元和36.9億元。

另外，鄂爾多斯市服務業相對滯后，生活成本（主要是物價和房價）及勞動力成本較高，也消弱了對外來投資項目及外來務工和從業人員的吸引力。2011年鄂爾多斯地區生產總值中第三產業占37.3%，比呼和浩特市低21.4個百分點，比全國低5.8個百分點。

三、有關問題分析

一是進入的行業對個體合理而對整體不合理的問題。目前，鄂爾多斯市發展部分傳統資源型高耗能行業，技術要求低，進入成本低，又具有地區優勢、較大的市場需求、足夠的利潤空間，一定時期對企業個體可以說是合理的選擇；但從地區整體來看，資源型高耗能行業、企業集中，技術、工藝、產品及市場趨同，不僅產業結構不合理，而且會在市場空間、環境容量、持續發展能力、能耗及環保等方面出現許多問題。鼓勵產業轉型，要防止部分企業追求個體利益而忽視全局，要加強對擬建新建項目的引導，避免出現個體合理而整體不合理的現象。

二是低端發展與掌握擁有經濟發展核心和持久競爭力的問題。作為能源化工產業占有份額突出的資源型城市，產業結構轉型難度較大，不可能一蹴而就，在短期內有大的改觀，要有長遠謀劃，制定長遠發展規劃。首要的是從基礎和職業教育、提高勞動力素質及技能抓起，充分發揮科技作為第一生產力的作用，不斷提升軟硬實力和持續競爭力以及產業層次。防止產業結構轉型主要依靠增投入、鋪攤子、求數量，低端發展。

三是大力鼓勵引導發展新興產業與一哄而上的問題。發展新興加工和裝備制造業，一方面需大力引導，積極吸引和承接國內外產業轉移，優化生產要素結構；另一方面要著眼長遠，重視自主研發，勇于先行先試，漸進式推進。防止一哄而上，行業關鍵、核心技術“空心化”，又不具有產業基礎和勞動力優勢，出現事倍功半、低效建設的現象，而踏入“美麗的陷阱”。

四是選擇產業高起點高層次高水準與立足當地實際的問題。發展高新技術產業，如發展云計算產業，要注重發揮地區生產要素稟賦及比較優勢；又要立足當地實際，充分考慮科技資源和人才供給。避免好高騖遠、不切合實際，使規劃發展項目成為“空中樓閣”。同時，要參照國家發展戰略，將地區發展規劃與國家發展戰略對接，避免“一廂情愿”。

五是做大二產與三次產業梯度推進及相互促進互為支撐的問題。產業結構調整優化，不能單純依靠第二產業，要大力扶持發展第三產業，二產與三產并重，注重發揮非物質資源（如獨具特色的蒙古族草原文化資源）的優勢，加快解決現代服務業及社會事業發展滯后、公共服務保障能力不足等問題，實現三次產業相互促進互為支撐。

四、建議

一是加大政策引導、推動和扶持，有效推進產業結構轉型升級。抓住時機，利用好國家和內蒙古自治區促進與扶持經濟結構調整的大好環境及諸多支持政策，增強發展信心，激發市場主體積極性，鼓勵更多社會資金進入新興產業，優化產業結構、轉變發展方式。在政策導向方面鼓勵支持優先發展延伸產業、非資源型產業、戰略性新興產業和高新技術產業，積極發展循環經濟，延長產業鏈條，多元化拓展，培育新的產業增長點。

二是大力引進技術人才、科研力量和新項目，提升核心發展能力。加大對人才資源的投入，落實獎勵優惠政策，從高等院校、科研院所和國內外大中型企業引進符合地區經濟社會發展需要的高層次、高技能人才；同時將基礎教育、職業教育及從業人員技能培訓作為一項長遠發展戰略，加大教育與科技投入，促進科技進步，提升創新發展能力和核心競爭力及產業發展層次。大力創新，促進科技與產業深度融合，積極發展、引進新興產業，并通過高新技術改造推動傳統產業轉型升級，淘汰高耗能、低能效、高污染的工藝、設備和產品，提升傳統優勢產業及大力培育接續與替代產業，重新找到快速發展的通道，避免陷入“資源詛咒”和“增長陷阱”，加快培育競爭新優勢。

三是重點引進先進裝備制造項目和大型骨干企業，作為新興產業引擎與支撐。通過引進先進裝備制造項目和大型骨干企業，發揮其引領與輻射作用，帶動產業結構加快轉型步伐。加快發展運輸、工程、礦山和冶金機械等，發展新的產業集聚區，通過發揮后發優勢，培育新的支柱產業，防止經濟增長過度依賴低端制造業的發展，防止資金投放到正在淘汰的行業或產能嚴重過剩的產業，使地區經濟增長擁有強勁持久的發展后勁。

四是引導金融機構實行地區傾斜，積極給予資金支持。中央銀行及商業銀行在制定信貸規劃方面應充分考慮地區實際狀況，推行信貸差異化政策，有所側重和傾斜，以有效解決發展新興產業及產業轉型升級資金需求。并通過多渠道融資，緩解部分傳統支柱行業和大型房地產企業暫時出現的資金短缺，幫扶其盡快走出困境，減少“半拉子”工程。同時，依賴城市承載能力的支撐，有序吸納農村富余勞動力，積極發展勞動密集型產業，加速推進城鎮化進程，實現人口集聚，帶動房地產需求，消化過剩的新建在建商品房，重振市場信心。

五是加快發展現代服務業，進一步改善地區投資發展環境。大力發展物流、金融、文化、旅游、商貿等現代服務業，有效降低從業人員生活成本及行政成本，提振地區對產業項目和高技術勞動力的吸引力。加快現代物流園區建設，完善城鄉金融服務體系，以蒙元、沙漠、草原文化和便利的交通條件拉動當地旅游業加快發展，打造我國北方特色旅游及現代商貿中心，以服務業的快速崛起帶動產業結構轉型升級。

（作者單位：人民銀行呼和浩特中心支行金融研究處）