社會管理中公民利益訴求機制的建構

李雪念 代欣玲

摘要：公民利益訴求機制的科學建構是社會管理創新的重點之一。針對當前社會管理中公民利益訴求機制存在的制度化、非制度化及泛制度化方面的問題，提出了從制度建設、制度拓展、制度空間、制度保障、制度文化等五個方面構建系統、完善的公民利益訴求機制的對策建議。

關鍵詞：利益訴求；機制；社會管理；公民

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0201-03

社會管理必然要求社會不同階層、不同利益群體充分實現利益訴求的表達，從而促進社會各個方面的利益統籌協調，以緩解社會矛盾，減少社會沖突，維護社會秩序和穩定。要適應中國社會結構和利益格局的發展變化，需要構建科學有效的利益訴求表達機制。

一、公民利益訴求機制在社會管理中的意義

1．公民利益訴求機制是社會管理創新的重要內容

社會管理的基本任務包括社會關系的協調，而利益關系是人類最基本的社會關系。在轉型時期，社會結構和利益格局都在發展變化，利益主體多元化，利益需求多樣化，不同階層，不同行業，不同利益群體之間的利益矛盾日益增加。利益關系的日趨復雜需要統籌協調各方面利益，而實現統籌協調的制度保障就是利益協調機制。

為此，胡錦濤總書記在中國“十二五”規劃中提出社會管理創新重點之一就是：“進一步加強黨和政府主導的維護公民權益的機制，形成科學構建利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制、統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理”。

2．公民利益訴求機制是整個利益協調機制的重要組成部分

社會利益協調機制是一個系統，包括了利益訴求機制、利益分配機制、利益補償機制、利益約束機制、利益引導機制等。其中利益訴求機制又包涵了利益表達機制和問題回應機制，它不僅是社會利益協調的重要組成部分，而且還是社會利益協調前提和基礎，一個社會的政治體系對社會利益變動和沖突的疏導與協調能力的強弱，關鍵要看利益表達的制度化、規范化和程序化的程度。

3．公民利益訴求機制的核心是社會的公平正義

胡錦濤總書記指出：“公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”。公平正義與社會利益密切相關，社會公平正義的實質就是維護廣大人民群眾的根本利益，這是社會管理的宗旨，也是公民利益訴求要達到的目的，因而要將利益訴求表達和利益協調作為維護公平正義的中心環節來抓，并引導利益群體以理性、合法的形式表達利益訴求，逐步建立以權利公平、機會公平、程序公平和分配公平為目標的社會利益協調機制。

二、當前利益協調中公民訴求機制的異化現象

1．制度化的“民意盲區”與“結構斷層”現象

人民代表大會制度是中國公民利益訴求表達的根本渠道，公民通過直接和間接選舉人大代表或者被選舉為人大代表，參與了國家政治活動，并通過人大代表表達自身的利益訴求。但隨著社會的發展人大代表大會制度還存在著一些需要完善的地方，以保證公民利益訴求表達權益的完全實現。一是群眾對部分人大代表候選人不了解，存在“盲選”的可能性，而這樣可能導致沒有一些能力不足、責任感不強的候選人成為人大代表，最終不能充分代表公民行使好自己的權利；二是間接選舉提升了官員代表的比例，不能確保人大代表和政府工作人員之間的權利授受關系，人民代表的民意性相應減弱；三是人民代表的兼職制度，造成人民代表無法集中精神致力于解決公民最關心的切身問題。

信訪制度是黨和政府了解民意的重要途徑，也是一項具有中國特色的公民利益表達和權利維護的制度。然而在轉型時期，信訪制度出現了上下兩端的斷層現象，引發這種現象的主要原因在于：首先，信訪部門沒有實權，只有指導、協調、督導和建議的職能，其處理信訪事件的權力有限。但信訪案件卻是涉及社會的方方面面，責任重大，要面對的是紛繁復雜、難以預料的各種事件，而其職能主要是上傳下達，并不能實現問題的直接解決。公民利益的維護效率不高，難以真正實現公民利益訴求的表達。其次，信訪的各個部門按照“分級負責，歸口管理”的原則處理在一定職責范圍內的事務，但對于如何界定每個部門的職責沒有確實統一的標準，所以各部門在面對棘手的信訪工作時便相互推諉，公民的利益訴求無從找到出口。

2．非制度化的“群體訴求”現象

當利益訴求的制度化渠道受阻，超越制度范圍的非制度化訴求就會出現。一類是以利益受損群體為主體的群眾事件。近年來，群體性事件持續高發，參與人數增多，規模和影響力擴大，日益成為影響中國社會穩定的重要因素。就其實質而言，群體性事件是一種非制度化利益表達行為，其根本原因是相關弱勢群體不能通過正常途徑維護自己的利益，而被迫采取的非常行為。中央政法委的調查指出，“一些地方和部門的干部群眾觀念極為淡薄，置群眾利益和疾苦于不顧，官僚主義作風和腐敗現象嚴重，違法行政，執法不公，對群眾通過正常途徑和渠道反映的問題，置若罔聞，一味弄權謀私，能解決、該解決的問題不及時解決。群眾對官僚主義和腐敗現象苦不堪言，忍無可忍，只有采取‘鬧的辦法表達訴求，爭取利益。”

3．泛制度化的“利益傾斜”與“利益擠壓”現象

機制問題有時并非完全出在制度本身，制度配套和制度執行往往影響甚至決定了制度功能的有效發揮，這種從更廣范圍來看制度就是泛制度化。隨著中國經濟的迅猛發展，貧富差距的逐步擴大，社會利益矛盾和沖突日趨凸顯，但作為處理社會問題，進行社會管理所制定的某些相關政策并沒有與時俱進，有些甚至趨向功利化，它秉承“大多數人謀取大多數利益的原則”，以犧牲少數人的利益或個人利益為基礎來實現絕大多數人利益。例如房屋拆遷、土地征用等公共政策一度因強調公共利益而忽視私人利益，而公共利益的界定又過于寬泛，形成了以維護公共利益的名義侵害私人利益的“利益傾斜”現象。

同時，在政策執行中又出現了的“利益擠壓”現象。處于社會上層的利益群體掌握了更為豐富的社會資源，贏得了更多的在政治、經濟上的機會和權利以及社會影響力。這類利益群體對利益訴求表達的意識比較強烈，他們通過自身的社會資源整合與重組，獲得了寬闊的利益訴求表達空間，而其他利益群體則擁有較為狹隘的利益訴求表達空間，于是形成“利益擠壓”現象，導致一部分利益群體的訴求空間被壓縮。一些農民工為了表達討要勞動報酬的合法權益不惜采用自殘的極端手段，就是因為缺乏一定的利益訴求空間和渠道。

三、構建科學有效的公民利益訴求機制的對策建議

通過上述問題分析可見，利益訴求機制的核心是相關的制度，但制度功能的實現還有賴于法律體系乃至于制度文化的形成，從而構成一個完整的公民利益訴求保障系統與運行體系。

1．從制度建設入手保障利益訴求主渠道的暢通

構建科學有效的公民利益訴求機制首先是要完善利益訴求的制度化，尤其是暢通人民代表大會制度和信訪制度等公民利益訴求主渠道。作為中國根本政治制度的人民代表大會制度除了保證國家權力要體現人民意志外，還要保證人民的利益訴求能夠真正進人大、受重視、被采納。針對人民代表大會制度存在的“民意盲區”現象，要從人大代表選舉的民意體現、人大代表工作的公民監督、人大代表任職的職業化、人大代表職權的民意職責等方面來加強其民意代表性。以人大代表職權的民意職責為例，目前中國人民代表大會制度規定了人大代表九種會內職權，八種會外職權，卻沒有明確的民意收集、反映職權。應該增加人大代表的民意反映權，促使人大代表把注意力下移，花大力氣調查、收集、整理、反映公民的利益訴求。

對于信訪制度則要填補“結構斷層”，貫通上下，切實落實信訪制度“暢通社情民意反映渠道”的作用，并把維護信訪人的建議權、申訴權以及其他合法權益作為信訪制度的基礎和前提。要充分發揮信訪的行政救濟功能和行政監督功能，即發揮信訪作為一種使不當行政行為及時得到更正的糾錯機制并監督行政行為合理合法地進行，就必須要強化信訪工作的溝通力、協調力、監督力，尤其是整合力，在“分級負責、歸口辦理”的基礎上實現“分級要互通，歸口要協調”。

2. 從制度拓展出發實現利益訴求多元渠道的形成

針對當前非制度化的“群體訴求”現象越演越烈的趨勢，僅靠人大、政府的主渠道是不夠的，尤其是社會管理要充分發揮社會組織的作用，必須依靠社會組織才能有效拓寬利益訴求的多元渠道。在農村，要重視村民自治組織建設，疏通“泄洪道”。村民自治組織是農村基層社會有效的利益協調機制、矛盾調處機制和社會管理機制的承擔者，引導農民群眾以理性合法的形式表達自己的利益訴求，促進農村社會管理各項事業的發展和和諧穩定。當前的主要任務是要進一步健全組織體系，健全村民委員會、村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組等群眾自治組織，進一步理順鄉鎮政府與村民委員會、村民委員會與村黨組織之間的關系，把農村社會組織建設成農民利益訴求的傳遞者，利益渠道的承擔者，基本利益的維護者。在城市要完善城市社區組織建設，多建“蓄水池”。要培育、鼓勵和引導社會組織的發展與壯大。使其成為社會的“安全閥”。目前，中國社會組織發展水平還不夠高，因此要堅持培育、鼓勵和引導社會組織的發展與壯大。首先要加快社會組織自治化的進程，減少政府對社會能做的事情進行干預，逐步退出微觀社會領域，給予社會組織更寬闊的發展空間，逐步消除社會組織中所具有的官方色彩；其次政府提供社會組織發展所必須的資源要素，特別資金的供給；最后是建立健全法律、規章和制度，對社會組織進行規范、監督和管理，為社會組織快速而健康的成長提供法律保障。

3．從制度保障角度建立利益訴求表達的法律體系

對于泛制度化的“利益擠壓”現象以及無視甚至打壓公民正當利益訴求的違規、違法行為，還需要相關法律體系作為利益訴求基本保障。雖然公民利益訴求在中國有憲法和有關法律、法規的基本規定，但現行法律體系還存在公民利益訴求維護的法律層次偏低，利益訴求表達程序規定不細，利益訴求表達主體權利義務不明等問題。為此，首先，要提高公民利益訴求維護的法律層次，把現有的相關政策、法規等上升為法律，增強公民利益訴求表達維護的權威性；其次，應當明確規定利益訴求的主體、范圍、程序、方式，將公民利益訴求表達納入到法治化的軌道，使社會公眾能夠依法行使自己的利益訴求表達權；最后，健全法律關于公民利益訴求的司法救濟機制。當公民利益訴求表達受到非法阻礙，社會公眾可以享有通過司法程序進行救濟的權利。

4．從制度空間著力建立利益訴求的網絡平臺

在信息時代，公民利益訴求機制已經才現實社會延伸到網絡社會。網絡可以通過強大的整合功能，把不同地緣、業緣、血緣的群眾凝聚起來，形成一個能代表部分成員共同利益的群體。這些群體通過理性的利益表達方式，向政府及社會發聲。一旦相當多的人對某一事件形成傾向性的意識后，大眾輿論出現了，最終會在一定程度上影響公共政策的制定和執行。事實上，網絡利益訴求已經出現并發揮了積極的作用。鑒于網絡能讓更多的利益主體參與到利益訴求的機制中來，政府應該充分利用各種網絡渠道和平臺，通過網上評議、網上聽證、網上調查、網上信訪等多種互動交流業務，傾聽公眾的呼聲和訴求，切實解決人民關注的問題。

5．從制度文化布局樹立正確的利益訴求觀

社會管理中的公民利益訴求機制要實現可持續發展，還要從制度文化方面樹立正確的利益訴求觀念。由于社會公眾的素質參差不齊，利益訴求的合理性不盡相同，利益訴求表達方式也多種多樣，存在著利益訴求主體的引導、規范問題，但另一方面，個別領導干部、工作人員對公民反映的情況置若罔聞或是敷衍了事，相關部門存在“門難進、臉難看、事難辦”現象，也是公民利益訴求得不到落實的主要原因。為此，首先要在政府及其公務員中樹立服務觀，即確立全心全意為人民服務的宗旨，形成“群眾利益無小事”的觀念，把維護群眾利益落實到具體的公民利益訴求工作中；其次要樹立全局觀，即認識到公民利益訴求關系到社會管理、社會穩定的大局，把煩瑣的走訪、座談、信訪等工作納入到和諧社會建設的大事業中；最后要樹立責任觀，即建立公民利益訴求的責任意識，秉公辦事、依法辦事，讓公民利益得保障，讓整個社會更和諧。

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[責任編輯 吳迪]