大學章程的制定

［摘要］ “公眾參與”作為一種新的民主形式，已經成為公共事務管理和決策中的基本制度。公眾參與大學章程的制定過程將更加情景化和語境化。在此過程中：“公眾”的角色呈現特殊性；在大學章程制定時為公眾提供了接觸“大學精神”的“空間”，并且“參與”是“理解”大學章程的重要途徑和基礎。在此基礎上，提出公眾參與大學章程的制定應給予程序上的關注。

［關鍵詞］ 大學章程； 公眾參與； 程序

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 16. 068

［中圖分類號］G471［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）16- 0109- 04

世界一流大學都有自己的章程。章程不僅是大學辦學的權威性、基礎性的總綱，而且也是大學的“基本法”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０－２０２０年）》明確提出，完善中國特色現代大學制度，要加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。由此可見，依法制定學校章程并嚴格依照章程治理，既是法律對每一所高校的基本要求，也是大學設立、運行、發展合法性的前提。換言之，沒有章程，大學就不符合法律的要求，就不能設立大學。大學章程作為大學精神的集中體現和大學行為的總規范，實際上是法的治理模式、法的精神和法律條規在一所大學的進一步延伸和具體化、個性化。本文從公眾參與的角度出發，討論大學章程制定過程中特殊的情景和意義，在此基礎上，提出基于公眾參與大學章程制定的程序關注。

１大學章程制定——公眾角色的特殊性

考察目前我國大學章程的制定主體及其呈現形式，可以發現，章程制定主體不甚明確，呈現形式也表現出多樣化特征。比如，有些大學章程由其學校黨委制定，例如廣東外語外貿大學、重慶文理學院；有些大學章程由學校黨委會和校長共同制定，例如上海交通大學；有些大學章程由校長辦公會制定，例如華北電力大學；有些大學章程由教學委員會制定，例如陜西兵器工業職工大學；有些大學章程由其理事會或董事會制定，例如黑龍江東方學院、武漢大學東湖分校等。無論主體怎樣，我們都有不能忽視公眾在此情景中的角色，如“大學章程的接受者”、“大學章程的支持者”、“章程的見證人”、“大學章程制定的參與者”，這提示我們在理解公眾參與大學章程的制定過程時，同樣要區別對待不同角色的“公眾”。王錫鋅認為可以在2個層次上理解“公眾”： ① 指與決策具有過程和結果上利害關系的個體或者組織；② 泛指對公共決策和行政正義有心理需求、期待和責任感的一般公眾。比較而言，在大學章程制定過程中，公眾的角色更具有特殊性。公眾并不是簡單地以一種或另一種方式在那里等待著大學章程的出臺，而是在不同的傳播場合中被詮釋。

１．１師生——大學章程的落腳點

章程制定的過程，應當充分考慮和尊重學校師生主體利益與意見表達權的過程，需要構建圍繞師生的一個多元化的框架。因此，法律應明確授權各大學組建具有廣泛代表性的章程起草機構，其成員應當包括教師代表、學生代表、家長代表。章程的起草機構應積極聽取和吸收他們的意見和建議，必要時應引入聽證、論證、協商、告知和公開程序，使章程草案盡可能地體現出大學的辦學理念和發展特色，并最大限度地保障大學各利益相關者參與大學治理的權力，為各利益相關主體間權力的規范行使和監督制衡進行科學合理的安排。

１．２政府——大學章程的推動者

政府應積極參與而非主導大學章程的制定過程。政府要為大學的發展提供制度保障和資源支持，但這不意味著政府包攬大學的所有事務，在學校管理中政府應當有所為、有所不為。政府職能的缺位、越位和錯位都會制約章程作用的發揮，影響大學的發展。通過章程的制定，政府從主要以行政命令直接干預大學的發展轉向宏觀調控、教育立法、政策指導、公共服務等多樣化的手段上來，以章程來約束政府干預大學辦學活動的權力，并以章程的法律文本形式予以明確。

１．３社會及其他利益相關者——大學章程的見證人

社會公眾以及與大學密切相關的利益相關者是大學章程制定的成員之一。社會公眾、政府和高校的關系是，社會公眾作為大學的所有者，把舉辦大學委托給政府，初始委托代理關系發生在全民和政府之間，政府對下級政府或學校進行再次委托通過層層委托到大學組織。實際上，社會公眾才是大學真正的舉辦者，因而社會公眾的杰出代表理應代表公眾參與大學章程的制定。隨著我國市場經濟體制的建立和完善，政府提供給大學的人力、財力、物力等資源難以滿足大學自身發展的需要，大學也逐漸融入到市場經濟體制中，成為市場經濟的主體之一，通過培養人才、科研開發和產品研制等直接為企業和社會其他組織服務獲取自身發展所需資源。與大學密切相關的利益相關者直接關心大學的發展，通過參與大學章程的制定來界定利益相關者和大學之間的權利和義務，使利益相關者能夠在不侵犯大學辦學自主權的范圍內獲得自身利益，并監督大學的辦學行為。

２大學章程制定——為大學精神與公眾提供“相遇空間”

清華大學前校長梅貽琦有言：“所謂大學者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也”。 這一著名論斷昭示了大學精神乃是大學品位的根本體現。然而，何謂大學精神？借用陳寅恪先生為王國維先生所題寫碑文的兩句話，大學的精神就是 “自由之思想，獨立之精神”。 “自由之思想” 是說大學是一個自由思索、自由探索的地方；“獨立之精神” 是說大學必須具有獨立品格，有獨立于權力和金錢的自主性。承繼于此，如今人們達成的共識是：大學是以探究學問、追求真理、培育人才、崇尚學術自由為特征的學術組織。每一所大學都是學校發展積淀傳承的精華，都是學校獨特內涵的凝練。大學的章程正是大學精神的體現。在大學章程制定過程中，為大學精神與公眾提供“相遇空間” （ｓｐａｃｅｓ ｏｆ ｅｎｃｏｕｎｔｅｒ ｂｅｔｗｅｅｎ ｃｈａｒｔｅｒ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃｓ）。“空間”這個概念具有豐富的內涵：“空間”說明，空間的概念說明互動過程是多維性和非均勻性的；公眾理解大學章程中的大學章程所彰顯的大學精神總是發生在具體場合，空間的概念體現了大學精神和公眾的互動并非以相同方式發生在邊界上。

第一空間——明確致力于大學精髓傳播的空間。包括大學的校徽、校旗、校歌、校慶日、紀念日以及公眾直接接觸的空間，如學校的校門、校園、博物館、科技周或科技節等。第二空間——大學文化生產和傳播的空間。師生在教學相長的過程中，無處不體現大學章程的烙印，當大學文化生產和傳播，大學精神在不同的領域不斷地擴展，當大學新的知識的生產與傳播研究需要在文化層面拓展疆域的時候， 大學精神展示了更新的視角， 提供了一個學科擴容和深化的增長點。第三空間——混合參與者的空間，主要包括大部分非政府組織的活動，如產學研用的合作過程。第四空間——公眾與職業知識相遇的空間，主要包括公眾與專家的對話和互動，如公眾咨詢和技術預見。第五空間——大學提供的社會科技服務。

大學章程的制定，提供立體的全方位“相遇空間”。從國家出臺教育中長期發展規劃，民眾的關注，以及學術上的回應，到不同大學具體章程的制定（這是一個包括大學章程制定的提出、議程、形成、討論、反饋、評估、調整等環節的過程），在大學章程的制定過程中，涉及眾多的利益相關者和行動者，師生、政府、社會、企業、校友等。在不同的制定階段，參與者不同，與公眾進行互動的行動者也相應不同，另外，參與的具體內容也不同。例如揚州大學在２００３年６月由校黨委成立了１４人組成的《揚州大學章程》起草委員會，負責章程的起草工作，先后召開了近２０次不同范圍、不同層次、不同形式和不同要求的工作會議和座談會，對揚州大學章程的制定原則、框架結構、章節內容、具體條款，向黨政部門負責人、學院院長和書記、民主黨派及無黨派人士、法律教師和有關專家、上級主管部門負責人等，廣泛深入地征求了意見，數易其稿，凝結著起草同志的心血，匯集了廣大教師的智慧。９月初拿出章程的初稿，于２００３年１２月１９日經校第二屆第二次教職工代表大會通過。在此過程中，在公眾和其他參與者互動時，會產生與大學章程相遇的各種不同的“空間”。與大眾輿論、利益集團和師生互動產生混合參與者的空間，與精英和專家智囊互動產生公眾與職業知識相遇的空間，與行政部門和機構互動產生社會科技服務的空間。通過混合參與者的空間，公眾可以通過理解其他參與者對于大學章程的認識和看法，從而對大學章程有一個深入而立體的認識；通過公眾與職業知識相遇的空間，公眾獲得與專家直接對話和互動的機會，在參與過程中，公民可以獲得大量機會通過各種方式如質詢、對話等與專家交流，從而促進相互之間的理解。

３大學章程制定——公眾在“參與”中“理解”大學章程

“大學之道，在明明德，在親民， 在止于至善”。 大學回歸本真，才能捍衛和守望大學的神圣職責，才能提升大學的專業與學術地位。大學章程的制定，既是大學精神孕育的過程，也是公眾在“參與”中“理解”大學章程的過程。“理解”與“參與”的過程是雙向互動的。公眾可以在過程中理解大學章程，并且大學章程的制定也需要理解公眾。這種參與式、互動式的理解活動，分為不同的層次階段，在不同的階段中，公眾的介入程度也不一樣，是逐步的接觸（ｃｏｎｔａｃｔ）、理解（ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｄ）、交流（ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）、互信（ｔｒｕｓｔ）、教化（ｔｅａｃｈ）的內化過程（見表１）。

此外，在參與中理解大學章程的程度也是不一樣的，大學章程制定的過程包含兩個維度，①參與程度的“參與階梯”，②從大學章程制定“相遇的空間”中引出的公眾參與的不同主體。“公眾”的具體角色和“公眾參與”的具體活動本身提供了情景和語境。大學章程制定過程的公眾參與，不僅強調“參與”促進了公眾理解大學章程，事實上，這種遞進式的參與，已經說明了公眾對于大學章程的理解，也是公眾參與到大學章程制定過程中的重要準備和基礎。

這個過程也應該理解為一個整合過程。有必要為公眾接觸、理解科學、交流、互信、教化建立一個具有整合性特征的理論模型（見圖 １）：它既要包括教師、學生、政府、社會、媒體等多個不同的參與主體（公眾的特殊性），也要包括在公眾“參與”中“理解”大學章程的不同階段、層次。

對于高等教育來說，大學章程的制定，對推動整個教育體系具有不可替代的作用，公眾對大學章程的理解和支持不應該只是基于一種盲從，而是基于理性的思考和自身價值判斷的基礎上，多一些理解和支持。只有當公眾對大學章程有了更多的理解，他們才能對教育做出有根據的判斷，并在對話中發表真正有價值的意見；只有公眾理性地支持高等教育事業，整個教育事業才能實現正常的發展，并最終促進教育與公共利益的協調。認清公眾在“參與”中“理解”大學章程的過程，推動大學章程制定環節的交流對話， 建立公眾參與的決策機制，這也是大學章程制定的應有之義。

４基于公眾參與的大學章程的程序關注

公眾參與大學章程的制定，除了給予實體性的關注之外，必須加以程序性的關注。程序是一種角色分配的體系。程序參加者在角色就位（ｒｏｌｅｔａｋｉｎｇ）之后，各司其職，互相之間既配合又牽制，恣意的余地自然就受到壓縮。因此，程序功能自治又是通過各種角色擔當者的功能自治來實現的。程序規定的內容在很大程度上是一種角色規范，是消除角色緊張、保證分工執行順利實現的條件設定。程序在使參加者都有平等的表達機會和自由選擇機會的同時，也使責任范圍更明確，這種歸責機制也會限制恣意。

程序合理性是設計（規范）合理性和進化（歷史）合理性的接合；在大學章程制定的過程中，復雜的價值問題可以借助于程序加以化解，實體規范也可以通過公正的程序來形成。程序具有開放的結構和緊縮的過程：如果我們要實現大學章程作為大學的“基本法”，建立現代大學制度，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石。

根據現代程序的基本要求設計大學章程的制定：處于平等地位的個人參加決定過程，發揮各自的角色作用，具有充分而對等的自由發言機會，從而使決定更加集思廣益、更容易獲得人們的共鳴和支持。這種程序使個人既有選擇的自由，同時也為自己的行為負責。嚴格遵守程序要件的決定被認為是具有正統性的，同時決定者也免去事后被訴追的風險。因此，程序既保護當事人的權利，也保護決定者的權利。這種能夠統合當事人各方立場、統合制度設立者與利用者立場、統合決定者與決定對象立場的合理而公正的程序的建設，應當能夠得到人們的理解和支持。使程序不致流于形式而能行之有效的關鍵在于調動程序利用者的積極性。這種動機布局是一項非常縝密巧妙的作業，有幾個基本要素是必須考慮的。

４．１過程性和交涉性

大學章程制定這個過程是階梯遞進的。接觸階段，以公眾接受信息為主，是參與的初步階段；理解階段，以公眾理解大學章程的內涵為主；交流階段，以公眾表達觀點為主，是參與的中級階段；互信—教化階段以公眾和專家／政策制定者的互動為主，是參與的高級階段。（如圖２所示）

４．２程序設計需要注意的幾個概念

大學章程制定的程序框架應當是保障權利制約權力、促進權力與權利的對話并由此達成二者之間共信的良性互動的模式。這其中包含3個法律理念。

４．２．１對話（Ｄｉａｌｏｇｕｅ）

對話是一種和平而強制性的交往活動，是一種平等而非高下相殊的交互過程。這里可借鑒“交往理論”中的“交往”（Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）理性概念來闡述本文“對話”的內涵。根據哈貝馬斯的理解，交往理性要求主體以語言為中介，進入互動狀態，其中實際操作的應是交往行為，才能保證主體平等參與。關于交往行為，哈貝馬斯指出，它“首先是指，使參與者能毫無保留的在交往后意見一致的基礎上，使個人行動合作化的一切內在活動。”在交往活動中，理解過程以意見一致為目標。良性的互動對話機制對于大學章程的制定重要功能在于：

在大學章程制定過程中，疏通制定者與公眾之間的阻隔，增進彼此間的真誠理解和相互溝通。

對話直接促進公眾獲得更多的知識信息。在對話的過程中，公眾直接接觸、理解大學章程的信息，從而為做出真實、明智的判斷奠定基礎；對話的目的還在于增加各方之間的相互了解與信任。

４．２．２制約（Ｃｏｎｆｉｎｅ）

公眾參與大學章程的制定在一定程度上是一種制約。制約的內涵在于在正確理解公共權力的基礎上，恰當的配置權力，使它在一定的范圍內受到一定限制。這里包含著兩重意思：①承認權力的存在；②權力的行使受到限制。就大學章程制定而言，制約就是需要必要的監督，使整個過程透明化、公開化，以助形成合理、科學的大學章程。

４．２．３共信（Ｔｒｕｓｔ）

洛克曾把政府定義為一種信托（ｔｒｕｓｔｓ），社會是先于政府存在的。社會首先源于一個把個人從自然狀態下解脫出來的契約，然后這個新形成的社會建立了一個政府，政府機關居于公民之上，但是它與社會中的公民之間實際上是一種信托關系。如果它違背了自己的信用，社會就可以恢復其行動的自由。而這種信任是雙向的，有關的制度建設不僅應當促進公民對政府的信任，而且應當有助于建立一個能夠接受公民制約的政府。

對話、制約與共信，是公眾參與大學章程制定的理想狀態，也就是說：通過保障權利制約權力，促進二者之間的對話。并有利于二者達成共信。

除此以外，在大學章程制定時，還應該注意：大學章程的制定由專門的法律專家來擔任程序的操作，通過職業化來保證章程制定的有效性。并且建立對稱的信息渠道。建立一個開放的與大學章程相關的信息渠道，使參與者對大學章程制定的各個環節的議題有清楚的認識，使所有參與者都可以進行有效的協商、對話，使這個過程透明化，提高公眾參與的積極性。

５結語

本文從公眾參與的視角出發，指出：在大學章程制定過程中 “公眾”的角色的特殊性；“大學章程的制定過程”給公眾接觸“大學章程”提供了 “相遇空間”； “參與”是“理解”大學章程的一個重要途徑。在此基礎上，本文嘗試提出公眾參與大學章程制定過程應給予程序性的關注。大學章程的制定應在程序上強調利益相關方的充分參與，并在實體規定上體現教育改革綱要的要求。

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