美國社區(qū)學院管理體制研究

徐魁鴻 張榮娟

摘 要 美國社區(qū)學院外部管理體制可分為州政府管理和大學管理兩種模式，二者在經(jīng)費籌集、人事任免、發(fā)展規(guī)劃以及學院與外部的關系等方面存在明顯差異。在內(nèi)部管理體制上，美國社區(qū)學院大多采用董事會領導下的院長負責制，在這一體制基礎上，各社區(qū)學院根據(jù)自身的實際情況采用職能分工式或事業(yè)部式管理體制。在社區(qū)學院的運行過程中，各級政府、學院董事會及當?shù)厣鐓^(qū)扮演著不同的角色，從而形成了各具特色的管理模式。

關鍵詞 管理體制；美國；社區(qū)學院；權利主體

中圖分類號 G779 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）16-0079-04

美國社區(qū)學院經(jīng)過100多年的發(fā)展，已經(jīng)成為一個數(shù)量眾多、形態(tài)各異的高等教育機構類別。截至2011年4月，全美共有社區(qū)學院1167所，其中公立社區(qū)學院993所，私立社區(qū)學院143所，族群學院31所，全美社區(qū)學院學生數(shù)約為1200萬，約占美國大學生總數(shù)的50%[1]。這些大小不一、性質(zhì)各異、名稱不同的社區(qū)學院在組織機構和管理模式上也存在很大差別，不存在統(tǒng)一的組織架構和管理模式。盡管如此，從特定維度對美國社區(qū)學院管理體制進行大致劃分仍然是可能的，而這種劃分有利于更加深入地了解美國社區(qū)學院的運行機制，從而為我國發(fā)展社區(qū)學院提供經(jīng)驗借鑒。

一、美國社區(qū)學院外部管理體制

從外部管理體制上看，可依據(jù)社區(qū)學院管理主體將其分為州政府管理的社區(qū)學院和大學管理的社區(qū)學院，二者在組織形式和管理模式上存在很大差異。在州政府管理的社區(qū)學院外部管理體制中，社區(qū)學院受由州政府任命的社區(qū)學院管理委員會、董事會或其他機構管理。1965年由布洛克爾等開展的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在統(tǒng)一管理社區(qū)學院的各州中，有6個州的社區(qū)學院由州教育廳管理，20個州的社區(qū)學院由州教育委員會管理，另有6個州的社區(qū)學院由州初級學院委員會統(tǒng)一領導[2]。

社區(qū)學院管理委員會、董事會或其他州管理機構根據(jù)實際情況對經(jīng)費、人事（主要是社區(qū)學院的院長或副院長等高層管理人事）等重大事項進行集中決策和管理。但由于管理體制的差異，不同的州政府在社區(qū)學院管理中發(fā)揮的實際作用也不盡相同，如有的州社區(qū)學院管理委員會在經(jīng)費預算、人事任免、發(fā)展規(guī)劃等方面對社區(qū)學院有著很強的規(guī)約作用，也有部分州的管理委員會對所轄區(qū)域內(nèi)社區(qū)學院僅扮演咨詢和顧問的角色，對社區(qū)學院的影響并不大。州管社區(qū)學院的管理體制有其獨特的優(yōu)勢，對政府而言，該模式有利于在轄區(qū)內(nèi)制定統(tǒng)一的教育政策和規(guī)劃，能有效地對各社區(qū)學院施加影響；對社區(qū)學院而言，該模式能確保與州政府的直接溝通與聯(lián)系，便于獲得各種資源，以促進自身的發(fā)展。但州管社區(qū)學院存在的缺陷也不容忽視。首先，州政府統(tǒng)一管理社區(qū)學院可能導致區(qū)域內(nèi)社區(qū)學院的趨同化，從而與社區(qū)學院靈活的辦學特點和差異化的辦學目標相沖突。其次，州政府通過相關機構直接管理社區(qū)學院，不利于社區(qū)學院根據(jù)所在區(qū)域的實際需求確定辦學方向和目標，有悖于社區(qū)學院服務地方、講求實用等基本原則。

在管理體制上，大學管理的社區(qū)學院與州管社區(qū)學院存在顯著差異。大學管理社區(qū)學院的管理體制是在組織結構和管理模式上將社區(qū)學院納入大學的體系中，社區(qū)學院成為大學的組成部分。在此體制下，大學校長在大學董事會（University Boards of Regents）的授權下，通過分管社區(qū)學院工作的副校長或其他行政人員對社區(qū)學院進行直接領導。社區(qū)學院院長對大學領導層而不是社區(qū)學院董事會負責[3]。

大學管理體制將社區(qū)學院有機地融入整個大學體制之中，有利于社區(qū)學院與大學之間建立親密的合作關系，尤其有利于社區(qū)學院開展轉(zhuǎn)學教育；大學與社區(qū)學院的融合有利于在兩種機構間實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，顯然更有利于社區(qū)學院的發(fā)展。但同時，該管理體制也存在難以克服的弊端，如融入大學的社區(qū)學院將面臨喪失自身優(yōu)勢和特色的危險。

二、美國社區(qū)學院內(nèi)部管理體制

從內(nèi)部管理體制看，盡管美國各州的具體情況有所不同，但基本都采用同一種模式，即董事會領導下的院長負責制，其實質(zhì)為“二級管理模式”，即董事會負責重大決策，院長負責將其付諸實踐。具體而言，由社區(qū)選舉產(chǎn)生的或由政府任命的社區(qū)學院董事會或相關機構享有最高權力，對關乎社區(qū)學院發(fā)展的重大事項進行決策，如院長遴選、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費籌措等。董事會授權社區(qū)學院院長代為管理各項日常事務，如教師聘任、教學安排、學生工作、社區(qū)服務等。由于不同社區(qū)學院的規(guī)模、文化傳統(tǒng)等具體情況各有不同，其內(nèi)部組織形式和管理模式也不完全相同。尤其是規(guī)模因素，對社區(qū)學院采用何種管理方式影響很大。規(guī)模較小的社區(qū)學院采用相對簡單的職能分工制，院長設立文理教育主任、技術教育主任、職業(yè)教育主任和繼續(xù)教育主任等崗位，分別管理文理教育、技術教育、職業(yè)培訓和繼續(xù)教育；而規(guī)模較大的社區(qū)學院則往往采用類似大學的管理體制[4]。

美國社區(qū)學院管理體制具有如下特點：其一，復雜性，這是由美國社區(qū)學院龐大的規(guī)模決定的。其二，外部相關力量在社區(qū)學院的管理實踐中具有重大影響。最后，地方政府在社區(qū)學院的發(fā)展過程中具有積極的影響，這也體現(xiàn)出美國社區(qū)學院的“地方性”。

三、美國社區(qū)學院的權利主體

造成美國社區(qū)學院管理體制千差萬別的根本原因在于各利益相關者責、權、利的協(xié)調(diào)與劃分，因此，進一步探討社區(qū)學院管理體制必然要涉及到其內(nèi)部的權利主體。各權利主體及其相互關系構成了社區(qū)學院發(fā)展的內(nèi)、外部環(huán)境。具體來說，構成社區(qū)學院內(nèi)、外部環(huán)境的關鍵性主體說明包括如下方面：

（一）政府

在美國現(xiàn)有政治體制下，聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府在不同事務管理方面享有不同的權限，因而管理的方式及所起的影響和作用也各不相同。

根據(jù)美國憲法的相關條款，教育屬各州自行管理的事務，因而聯(lián)邦政府一般不直接參與管理各州教育事務，但聯(lián)邦政府對各州教育也并非毫無影響。聯(lián)邦政府對社區(qū)學院的影響主要是通過立法、資助等形式實現(xiàn)的。“很顯然，聯(lián)邦政府的作用對社區(qū)學院的發(fā)展有著深遠的意義。具體而言，聯(lián)邦政府對社區(qū)學院的影響主要通過四種方式實現(xiàn)，即科研經(jīng)費、稅收政策、學生資助以及授權。”[5] 例如，二戰(zhàn)結束之際，為解決大批退伍軍人的安置問題，美國政府于1944年頒布《軍人權利法案》，對進入各級學校進修的軍人進行資助，鼓勵包括社區(qū)學院在內(nèi)的各級各類教育機構接納退伍軍人。這一法案的頒布實施大大促進了美國社區(qū)學院的發(fā)展。為促進職業(yè)教育發(fā)展，滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，1963年，聯(lián)邦政府頒布《職業(yè)教育法案》，動用聯(lián)邦資金對開展職業(yè)教育的機構進行資助，此時已將職業(yè)教育作為自身主要職能的社區(qū)學院也因此獲得了大量聯(lián)邦資金的支持。此后，聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺了一系列涉及社區(qū)學院的法令，對社區(qū)學院的發(fā)展起到了重要推動作用。此外，聯(lián)邦政府頒發(fā)的其他方面的法令也在一定程度上對社區(qū)學院產(chǎn)生了影響，如美國人文科學基金會（The National Endowment for the Humanities）就曾發(fā)起了幾項涉及社區(qū)學院的研究項目，對社區(qū)學院的發(fā)展也起到了一定的積極作用。與四年制大學特別是研究型大學相比，社區(qū)學院獲得外界資助的途徑相當有限，而聯(lián)邦政府的資助是其中較為穩(wěn)定的一種來源和途徑。因此，從這個角度看，相對于其他高等教育機構而言，社區(qū)學院對聯(lián)邦政府的依賴性更大。

如果說美國聯(lián)邦政府對社區(qū)學院的影響是通過全國性的法令、經(jīng)費資助等有限的幾種方式加以間接實施的話，那么，州政府對社區(qū)學院的管理與影響則顯得既廣泛又直接。在教育政策上，美國實行的是地方管理體制，即由各州自行管理本州各項教育事務。因此，州政府的教育政策對于社區(qū)學院的發(fā)展而言至關重要。在20世紀60年代，美國各州興起了制定包括發(fā)展社區(qū)學院在內(nèi)的教育規(guī)劃熱潮，全美有一半以上的州制定了相關文件法令，以建立全州范圍的社區(qū)學院系統(tǒng)，以至60年代中期出現(xiàn)了平均每年新增社區(qū)學院50所的發(fā)展高峰。州政府對社區(qū)學院的管理主要通過州教育委員會、教育廳或高等教育委員會來實現(xiàn)。這些機構在教育經(jīng)費預算、分配、教師薪水級別乃至社區(qū)學院的籌建與革廢等方面行使權力。高等教育系統(tǒng)龐大、社區(qū)學院數(shù)量較多的州通常在州教育委員會之下設立社區(qū)學院教育委員會，專門就本州社區(qū)學院的發(fā)展事宜進行決策和咨詢。此外，社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)社區(qū)學院的發(fā)展同樣起著不可忽視的作用。作為社區(qū)學院的基本特征，區(qū)域性、實用性決定了社區(qū)學院必須與所在社區(qū)保持密切聯(lián)系。首先，學院的決策機構——董事會的成員大多從本社區(qū)選舉產(chǎn)生。其次，為使專業(yè)設置與課程結構更加貼近社區(qū)實際需要，由社區(qū)政府代表和其他各界人士組成的社區(qū)學院顧問委員會在學院和社區(qū)之間起著橋梁中介作用。最后，社區(qū)政府在物資、人員等方面給予了社區(qū)學院大力支持。

當然，由于政府職能的劃分，聯(lián)邦政府、州政府及社區(qū)政府在社區(qū)學院發(fā)展中所起的作用是各不相同的。隨著美國高等教育政策的變化，聯(lián)邦政府逐漸加大了對教育的調(diào)控力度，三級政府在社區(qū)學院發(fā)展中的責任和義務也發(fā)生了變化。這種變化可以從社區(qū)學院的經(jīng)費來源構成中得到反映，見表1。

（二）董事會

設立董事會是美國高等學校管理體制的通例，社區(qū)學院自然也不例外。美國社區(qū)學院按照相關法律的規(guī)定，經(jīng)州教育委員會或其他機構批準設立社區(qū)學院董事會。董事會成員一般由本社區(qū)民眾選舉產(chǎn)生，其身份較為廣泛，有學院院長或其他職員、政府官員、律師、商界人士、牧師、醫(yī)生等。董事會承擔著與外界聯(lián)系的重任，因此其成員的廣泛性對于社區(qū)學院日后的發(fā)展至關重要。社區(qū)學院董事會成員一般10人左右，如果成員數(shù)量較多，通常在董事會內(nèi)設立若干專業(yè)委員會，專門處理相關事務。

從社區(qū)學院的外部關系上看，董事會實際上扮演了溝通社區(qū)學院與政府、社區(qū)、校友、企業(yè)等之間關系的角色，同時承擔著向外界尋求包括經(jīng)費在內(nèi)的各種資源的重任。首先，董事會要處理好與政府的關系。董事會是連接社區(qū)學院與當?shù)卣臉蛄骸Ｕ畬ι鐓^(qū)學院的管理是通過間接方式實現(xiàn)的，即運用法律、經(jīng)費等手段，而董事會的主要責任就是在已有的法律框架內(nèi)，通過制定社區(qū)學院發(fā)展規(guī)劃和各種規(guī)章制度，敦促院長實現(xiàn)既定的發(fā)展目標。其次，董事會應處理好與所在社區(qū)的關系。社區(qū)是社區(qū)學院賴以生存的外部環(huán)境，二者之間存在千絲萬縷的關系。董事會應通過各種途徑加強與社區(qū)的聯(lián)系，一方面，定期或不定期召開董事會工作會議，邀請社區(qū)代表參加，認真聽取社區(qū)代表對學院發(fā)展的意見和建議；另一方面，盡可能多地吸納社區(qū)代表進入董事會。

從社區(qū)學院內(nèi)部看，董事會是社區(qū)學院的最高權力機關和決策機構，其主要職責是：確定學院的性質(zhì)、任務及發(fā)展規(guī)劃；任免學院院長，并對院長的工作進行評價；籌集辦學經(jīng)費；溝通學院與外部的關系，為學院發(fā)展創(chuàng)造有利條件等。美國社區(qū)學院一般實行董事會領導下的院長負責制，即董事會通過制定規(guī)劃、人事任免、經(jīng)費撥付、工作評價等方式對學院進行宏觀決策和管理，院長受董事會委托對學院具體的經(jīng)常性活動進行管理。

（三）社區(qū)

美國學者唐·倍根（Don Bagin）等在論述學校與社區(qū)關系時認為，在民主社會，學校作為一個公眾資助機構，必然要與社區(qū)之間發(fā)展合理的、建設性的關系。這是由學校的公眾性及其運作的法定框架決定的，而民眾的觀點在教育政策與慣例形成過程中的作用也進一步證實了這一點[7]。作為區(qū)域性高等教育機構，社區(qū)學院的基本特點是社區(qū)性，即立足社區(qū)，依靠社區(qū)，為社區(qū)服務，因此，社區(qū)對于社區(qū)學院的重要意義不言而喻。社區(qū)對社區(qū)學院的影響是多方面的，例如，社區(qū)居民的教育需求影響甚至決定了社區(qū)學院的專業(yè)設置與課程結構，董事會中的社區(qū)居民代表直接行使社區(qū)學院重大事項的決策權，等等。社區(qū)與社區(qū)學院關系的復雜性決定了前者對于后者作用方式的多樣性。“社區(qū)應該參與學校培養(yǎng)和教育學生的任務，參與與社區(qū)緊密相關的各種重大決策和改革，參與學校的發(fā)展規(guī)劃，把學校發(fā)展和社區(qū)發(fā)展緊密結合起來，參與協(xié)助學校解決各種問題。”[8] 社區(qū)通過人員參與、物資供應、選擇入學、雇傭畢業(yè)生等方式對社區(qū)學院施加影響，從而引導后者真正成為立足社區(qū)、服務社區(qū)的高等教育機構。

美國社區(qū)學院的各個主要權利主體在社區(qū)學院的發(fā)展過程中扮演著不同的角色。政府部門主要在政策與經(jīng)費兩方面為社區(qū)學院的發(fā)展提供支持和服務。董事會則充分運用成員身份多樣化的優(yōu)勢，廣泛聯(lián)系，為社區(qū)學院的發(fā)展爭取良好的環(huán)境和充足的資源，并對學院的重大事項作出決策。社區(qū)對學校的影響則是彌散性的，通過各種方式對其產(chǎn)生直接或間接影響。

參考文獻

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[8]厲以賢.社區(qū)教育原理[M].成都：四川教育出版社，2003：144-145.

Study on the Administration System of Community College in the USA

XU Kui-hong, ZHANG Rong-juan

(College of Educational Science, Henan Normal University, Xinxiang Henan 453007, China)

AbstractThe outside administration system of community college can be divided into two types, one is controlled by the state government and the other by universities. They are different from each other in financing, personality, planning and relationship with society. In the aspect of inside management, most community colleges are controlled by the board. Community colleges adopt different management modes according to their own situation. Various governments, the board of community college and local communities are all playing different roles, which formed various characteristic management models.

Key wordsadministration system; USA; community college; property subject

收稿日期：2012-04-25

作者簡介：徐魁鴻（1976- ），男，江西鉛山人，河南師范大學教育科學學院講師，教育學博士，研究方向：高等教育理論與

實踐；張榮娟（1978- ），女，江西修水人，河南師范大學教育科學學院講師，研究方向：教育心理學。

基金項目：國家社科基金“十一五”規(guī)劃教育學重點課題《高等教育應用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)研究》（AIA080001），主持人：潘懋元。