中原經濟區建設中的地方政府職能研究

孫常輝

［摘要］ 中原經濟區建設作為后起的國家區域發展戰略，應該充分發揮政府的主導作用，制定合理的規劃和政策體系，真正起到在經濟起步階段的“助推器”作用。同時加強對市場的引導、保護和培育，避免越位、缺位、錯位等政府失靈，逐漸實現政府職能的轉型。

［關鍵詞］ 區域經濟；中原經濟區；地方政府職能

［中圖分類號］F207［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）15- 0054- 03

我國仍處于經濟轉型期，區域經濟發展戰略仍將是將來一段時期的重要發展戰略，政府仍將發揮重要作用，但在區域經濟發展中出現的產業結構趨同、區域間惡性競爭、資源過度消耗等問題也與政府干預過多有關。因此根據既有理論和實踐經驗，對區域經濟發展中的政府職能及政府失靈進行分析具有重要的現實意義。２０１１年初，國務院印發《全國主體功能區規劃》，將中原經濟區正式納入規劃，標志著中原經濟區建設已正式上升到國家戰略層面。因此在中原經濟區建設背景下，研究地方政府職能的要求和變化，對于加快中原經濟區建設具有重要現實意義。

1區域經濟發展中的地方政府職能

政府和市場是資源配置的兩種方式，對于政府與市場的關系，在歷史上其爭議一直沒有停止過。經濟史學家大多將政府與市場關系理論演進歸納為5個階段，即“重商主義階段、自由放任主義階段、政府干預主義階段、新自由主義階段、新凱恩斯主義階段”。當前現代經濟學家普遍認為，政府和市場各有優勢。如張五常 （２００２ ）認為市場和政府都是因為交易成本而起， 都是為了降低交易成本。自20世紀９０ 年代至今，市場自由與政府干預具有相互融合的趨勢。對于政府的職能，斯蒂格利茨（１９９８）認為政府在兩個方面具有與眾不同的顯著特征： 第一， 政府是對全體成員具有普遍性的組織； 第二 ，政府擁有其他經濟組織所不具備的強制力。米爾頓·弗里德曼（１９９９）認為政府的必要性在于： 它是“博弈規則”的制定者， 又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。關于政府在區域經濟發展中的作用，有一種具有代表性的理論即波特的競爭優勢理論，在其鉆石理論模型中，政府的作用不可忽視。其他的觀點還有 “地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”、“村鎮政府即公司”和“謀利型政權經營者”等。但總體來說，學者對地方政府在區域經濟發展過程中所扮演的角色研究尚不多見。在現代市場經濟條件下，地方政府的區域經濟發展職能有別于一般意義上的政府職能，其特殊性主要表現在以下4個方面。

1.1 強化宏觀管理職能

主要是強化戰略引導職能。各級地方政府應當根據國家中長期發展戰略和全國統一的產業政策，結合本地實際，制定區域發展和結構調整的戰略和規劃。除正確行使規劃職能外，地方政府還應運用好信息搜集、處理和發布手段，為企業提供信息服務。一些由專業經濟管理部門轉化成的行業協會，要盡快改變原有的政府運作方式和習慣，在產業結構調整過程中發揮好為企業服務的職能。

1.2 弱化微觀管理職能

向“服務型”政府轉變，是弱化微觀管理職能的基本方向。政府部門必須主動應對體制性挑戰，使政府的管理方式、管理機制首先與國際通行規則接軌，要適應多元化經濟模式的要求，樹立“服務型”政府的新形象，為河南省經濟和社會發展帶來更高的效率；政企分開，簡政放權，加快行政審批制度改革。凡能由市場調節、企業自己決定、中介機構能提供服務的事項，政府堅決退出不再審批。能取消的堅決取消，能下放的堅決下放，杜絕“錯位”、“越位”、“缺位”現象的發生。政府的職能要切實轉變到經濟調節、社會管理和公共服務上來，為經濟發展創造寬松的環境；各級政府要進一步樹立服務意識、公仆意識，熱心服務，提高政府部門的服務質量。

1.3 合理劃分各級政府的行政職能

以事務性質劃分各級政府職能，堅持以事務在社會經濟生活中的地位及事務的性質作為各級政府權限劃分的基本標準。根據各級政府的不同地位和作用來確定各自的核心區域，進而配置相應的職權。配置職權應遵循事務同類和職責相稱原則，盡可能將職權作整體劃分，使其各自有專門的管轄領域，并在各自管轄領域內擁有較為完整的權力。推進各級政府關系規范化、法制化；建立科學合理的政府內部分工系統。要建立一個以滿足公共需要為主要目標的、高效運行的政府內部分工系統，按照社會主義市場經濟的要求，對各級政府的經濟職能進行更為合理的劃分；地方各級政府在經濟調控方面的權利，主要體現在地方公共基礎設施建設和本地公用事業服務方面。

1.4 轉化各級政府的社會管理職能

政府應促進關于中介組織的法制建設，加快立法，建立完善的法制體系，使中介組織的活動真正做到有法可依、有法必依；明確規范政府與中介組織之間的關系，保證中介組織的獨立性。要從機構形式和組織制度上，擺脫中介機構與政府部門的從屬關系，割斷其與政府和企事業單位之間的“臍帶”，實現真正的脫鉤；各級政府要根據中介組織的成熟程度進行相應的配套管理，對其發展進行統一規劃，使其有計劃、有重點、健康地發展。

2區域經濟發展中的政府越位、缺位和錯位

政府在區域經濟發展中的特殊作用是無法替代的，尤其是在經濟起步階段，強力、高效的政府可以通過區域經濟規劃和主導產業政策，利用區域內優勢資源，迅速實現趕超戰略。但政府不是萬能的，也存在“政府失靈”。在區域經濟發展中，政府失靈的突出表現主要為政府職能的越位、缺位和錯位。

政府職能的越位體現在政府超越自身應該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不好的事情，直接包攬了本來可以通過市場進行的純粹私人產品的生產供應，以及可以由政府、企業和非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產，從而出現政府失靈現象。“任何利用權力對經濟的過分介入和干預都會導致諸多問題，也極易滋生權錢交易”。具體表現為政府與企業不分，政府經營的企業提供公共產品和服務，造成效率低下，并容易滋生腐敗；在招商引資上越俎代庖，政府直接出面談項目、拉投資，雖然能夠發揮一定積極作用，但應該加強監管或由企業主導、政府監管；政府與社會中介組織不分，表現為政府組織通過主管、指導等方式直接介入各種協會、社團的內部管理與事務運作。

政府職能的缺位，主要是指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”。例如應由政府提供的水利設施、生態環境保護和其他必要基礎設施的建設力度不夠；醫療、養老、失業、救濟以及其他社會保障服務的公共供給不足；市場經濟秩序不健全，競爭規則不完備，信用體系不健全；應由各級政府提供的公共教育服務、公共衛生服務、城市公用事業服務等，不能滿足社會公共需要。以上問題都會惡化當地經濟發展的軟環境，從而嚴重削弱區域經濟健康發展的基礎。

政府職能的錯位，是指政府內部發生的職能混亂現象，即你干我的事，我越你的權，互相打亂仗。在縱向上，既有中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的職能越位，也有下級政府對上級政府、地方政府對中央政府的職能越位。在橫向上，主要是不同區域地方政府之間，對進入本地市場設置種種壁壘，在打擊假冒產品、司法執行等方面實行地方保護，在吸引外資方面進行政策競爭等。

政府職能的越位、缺位和錯位，都不利于區域經濟的健康、可持續發展，例如由此引起的當前產業結構趨同、資源過度開采、環境污染嚴重、地區間惡性競爭等現象，已經成為阻礙區域經濟發展的重要因素。因此必須認識到政府在區域經濟發展中不是萬能的，也需要轉變職能、合理定位。

3中原經濟區建設中地方政府職能

東部地區、西部地區及東北地區較早地獲得國家區域政策的支持，發展迅速，中部地區長期以來已形成經濟洼地。國家及時啟動中部崛起戰略，并出臺一系列支持政策，對于中部省份尤其是河南省來說是重要的機遇和挑戰。一方面，中部地區在發展區域經濟同時可以借鑒東部地區甚至西部地區政府的經驗，例如在制定規劃、政策和措施方面，可以少走彎路。但另一方面，也應該避免照搬照抄東部地區的發展模式，因為即使東部地區也存在浙江模式、蘇州模式、上海模式等不同的政府職能類型。中部地區市場經濟發展滯后，人們的市場意識尚在培育之中，市場秩序脆弱，如果政府不能夠加強對經濟的推動和有效監管，必然存在經濟增長緩慢和市場失靈現象。因此對于中原經濟區這樣一個后發地區，必須發揮政府主導作用。

第一，結合中部地區具體情況，制定合理的規劃和政策體系，并在公共產品和服務供給、基礎設施建設、區域合作等方面發揮政府的主導作用，真正起到在經濟起步階段的“助推器”作用。

第二，要加強對市場的引導、保護和培育，創造公平的競爭環境，維護正常的市場秩序，打擊惡性競爭，為區域經濟發展創造可持續的動力。

第三，要逐漸實現政府職能的轉型，政府應適時退出相關領域，由主導型政府轉變為服務型政府。著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，逐步形成責權一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，轉變政府經濟管理職能，激發市場投資活力。結合政府機構改革，探索建立與大部門體制相適應的地方政府管理體制。繼續削減和調整行政審批事項，切實把政府職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。

第四，加快建立綠色ＧＤＰ考核評價體系，引導樹立正確的政績觀。要按照科學發展觀的要求，逐步完善干部政績考核制度和評價標準。探索建立“兩型社會”指標監測和評價體系，實行領導責任制和資源環境問責制，建立科學的干部考核體系和綠色ＧＤＰ指標體系。重點將節能減排和環境保護作為目標考核，明確各級政府節能工作目標，建立節能目標責任評價考核體系，制定一系列有關約束和獎勵政策。同時將產業結構、消費模式、增長方式與節能減排結合起來，正確引導領導干部講成本、重質量、求效益，在注重經濟增長速度的同時，更加注重資源節約和環境保護。

主要參考文獻

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