新時期公共財政基本職能的體現

肖磊

摘 要:改革開放以來,我國經濟社會開始進入轉軌、轉制和轉型的歷史時期,在這一意義深遠的歷史轉型期,公共財政應該是為了公共目的,提供公共產品,滿足社會公共需要的政府理財的過程,公共財政的職能應定位于滿足社會共同需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務為基本職能。

關鍵詞:轉型公共財政財政職能

中圖分類號:F8 文獻標識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(b)-0189-02

改革開放以來,我國經濟社會開始進入轉軌、轉制和轉型的歷史時期。十一屆三中全會以后,我國實行對內改革對外開放,社會經濟發展由以階級斗爭為綱向以經濟建設為中心轉型;黨的十四大以來,我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變,目前已經基本確立了社會主義市場經濟體制,市場經濟主體地位得到了世界上大多數國家的承認;《“十一五”規劃綱要》提出要以科學發展觀統領經濟社會發展全局,把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道,并將構建和諧社會確立為我國經濟社會發展的重大戰略。這充分表明我國經濟社會發展已經進入旨在實現“和諧發展”的轉型期。公共財政理論是以市場經濟為前提,以"公共產品"理論為依據,彌補"市場缺陷"和實現政府職能為目的的財政理論,公共財政是與市場經濟相適應的財政制度。因此,在這一意義深遠的歷史轉型期,公共財政應該是為了公共目的,提供公共產品,滿足社會公共需要的政府理財的過程,公共財政的職能應定位于滿足社會共同需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務為基本職能。

1 滿足社會共同需要

公共財政的內在含義是:取之用民、用之于民,產生人民期望的結果;以公共利益為最高導向,確保政府得自人民的資源,按照人民的意愿使用,并產生人民期望的結果的一整套制度安排和實施機制。這一內涵反映了公共財政的本質特征—— 公共性,體現了公共財政的基本要求—— 以公共利益為核心,滿足社會公共需要,為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務。

社會公共需要是指向社會提供安全、秩序、公民基本權利和經濟發展必要條件的需要。與微觀經濟主體的個別需要相比,社會公共需要是就整個社會而言的。為了維持一定的政治和經濟生活,為了向全體國民提供一個正常的生活、生產和工作環境,一部分社會職能必須

由國家集中組織和執行,如國防、外交、公安司法、行政管理、基礎教育和基礎科學研究、衛生保健、環境保護、城市基礎設施等—— 這些都是典型的社會公共需要。

公共財政作為與市場經濟相適應的政府經濟活動形式,必須承擔起滿足社會公共需要的職責。公共財政是市場經濟條件下的財政,在市場經濟條件下,相對市場機制而言,政府的職能是彌補市場的缺陷,滿足社會公共需要,財政則是實現政府職能的物質基礎。但是,市場機制本身也存在著自發性、盲目性等缺陷,表現在不能提供公共產品、收入分配兩極分化和經濟大起大落。這些市場失靈的地方正是政府發揮作用的地方。因而,公共財政的主要職能就是彌補市場缺陷,提供公共服務,滿足社會的共同需要。

相對于帶有事無巨細、包攬一切特點的“生產建設財政”的職能范圍而言,公共財政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的。所謂社會公共需要,相對于私人個別需要而言,它是指社會作為一個整體而提出的需要。相比之下,其突出的特征在于:整體性和集中性。社會公共需要實質就是不能通過市場得到滿足或者通過市場解決不能令人滿意的需要。

公共財政滿足社會公共需要有兩層含義:一是全體杜會成員必須無差別地共同享用政府提供的公共產品和服務;二是社會成員享用公共產品和服務,不需要支付任何代價或支付與提供這些公共產品和服務的耗費不對稱的少量費用。

2 為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務

市場經濟條件下,公共財政滿足社會公共需要主要包括以下兩方面內容:一是為市場提供“一視同仁”的服務,通過提供必要的基礎設施、公平的市場環境和有序的市場秩序,促進國民經濟持續、穩定、協調發展;二是為全體社會成員提供“一視同仁”的服務,通過收入調節或再分配,促進社會公眾福利與生活水平的提高。

市場經濟是競爭性經濟和效率性經濟。市場經濟的效率性,是通過各市場活動主體的等價交換、公平競爭活動來實現的。要做到等價交換,必須具有公平競爭的外部環境。由此決定了政府及其財政必須一視同仁地對待所有的市場活動主休。如果政府以其非市場的手段,直接介入和干預了市場的正常經濟活動,就會違背市場經濟的基本規律和根本要求,從而否定市場活動主體的市場交換等價性,從而否定市場經濟。因此,政府必須采取一視同仁的政策,平等地對待所有的市場活動主體,只有這樣,才能避免政府活動對市場公平競爭條件的破壞,而“一視同仁”的服務,也就是“公共”服務。從公共收入來看,政府必須一視同仁地對待所有的納稅人,對待一切市場主體適用同一法律和制度,不能針對不同的社會集團、階層和個人,針對不同經濟成分,也不能針對同樣的市場行為制定不同的稅收法律制度。從對市場的規范作用來看,政府必須為正常和正當的市場競爭建立起應有的規則法律法規和制度。政府所建立的所有法律法規和制度等,對于所有的市場主體都應“一視同仁”,以確保所有的市場主體能夠依據同一的規則和標準,去開展公平的市場競爭,即政府只能是“裁判員”,而不是“運動員”。這是市場經濟發展的根本要求。

為全體居民提供“一視同仁”的服務是公共財政分配職能的重要體現,是實現社會公平的必要途徑。基本公共服務均等化,是讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務,從而保障每一個社會成員的基本生存權和發展權、保證社會公平公正?；竟卜站然膬群?基本公共服務均等化不等于公共服務的平均化,而是在基本公共服務方面有全國統一的制度安排;基本公共服務均等化是全體公民的機會均等、結果大體相同,意味著全體社會成員,都能享受到有制度保障的最低標準的基本公共服務,并尊重社會成員的自由選擇權;基本公共服務均等化,是要將基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內,促進社會公平正義,保障社會和諧穩定。

在市場經濟體制下,有許多不公平的因素影響著市場機制所形成的分配格局。一方面,人們在進入市場體系時初始條件是不公平的;另一方面,在市場體系中,個人獲取收入的機會也是不均等的。各地經濟社會發展程度不同,基本公共服務的水平可以有一定的差別,但制度建設應當追求統一,以促進城鄉、區域和不同社會群體的共同發展。從現實需求分析,逐步實現基本公共服務均等化。市場自發運行的結果所出現的收入、財富和福利的最終分配,并不總是與社會所公認的公平標準相一致。市場機制在社會公平方面的缺陷需要政府在結果和初始條件兩方面進行校正,以改善社會不公平的狀況。因此,財政必須在促進社會公平發揮自己的職能和作用,一方面通過收入調節防止居民收入差距的進一步擴大;另一方面通過再分配為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務。前者是防患于未然,而后者則是的重中之重。

3 公共財政滿足社會公共需要的基本要求

公共財政的公共性特征要求財政必須將滿足社會公共需要作為財政分配和主要目標和工作重心,以提供公共產品和服務作為“以財行政”的基本方式,而要使公共財政真正做到滿足社會公共需要、對全體社會成員提供大致均等的基本公共服務,財政工作必須實現決策的科學化、運行的法制化、立足于非營利性。同時,必須打造一支過硬的隊伍。

首先,實現財政決策的科學化。公共財政的建設以科學化的財政決策為前提。只有在科學理論的指導下,遵循財政決策的原則和程序,應用現代科技手段,才能通過各種方案的選擇實現財政方案的最優化。

其次,實現財政運行的法制化。市場經濟是法制經濟,政府的活動和行為也要置于法律的根本約束和規范之下。法制化是市場經濟下財政具有公共性的基本特征之一,它可以有效保證財政運行的效率。健全完整的公共財政監督體系是由多層次、多環節、寬領域、全方位的要素構成的。無論是加強財政收入管理、優化公共支出結構,還是逐步完善財政體制、實施財政政策手段,均需要依法行政、嚴格依照并執行相關的法律法規,將法制觀念貫穿于財政工作的全部過程之中。因此,由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動,往往也具有法制化、規范化和透明化的特點。

第三,立足于非營利性。所謂“非盈利性”是就政府目標而言,不以盈利與否作為政府活動的出發點和衡量標準。政府作為社會管理者,其行為的動機不是取得相應的報酬和盈利,而應該是以追求公共利益為已任。因此,公共財政必須立足于非營利性。

最后,打造一支過硬的隊伍。隊伍的建設是公共財政有效發揮作用的關鍵,因此其在責任心及專業方面都必須過硬。這支過硬的隊伍應該包括:以“為納稅人看緊錢包”為己任的人大代表,具有資深管理經驗和豐富專業知識的財政干部,專心敬業的審計人員等。

公共財政是為市場提供公共服務的政府分配(經濟)行為,是與市場經濟相適應的財政類型。只有在市場經濟下,順應市場與競爭的要求,為市場提供公共服務,并受到市場根本的約束與監督的財政才是公共財政,公共財政的本質特征在于其公共性,它要求財政必須以公共利益為核心。在我國,經濟的騰飛和財政規模的崛起為公共財政的建設提供了堅實的物質保障。在新的社會轉型期,財政必須將滿足社會公共需要作為主要目標和工作重心,公共財政體系的構建要緊緊圍繞社會公共需要這個核心來進行——這是公共財政體系對社會安定、經濟發展發揮其重要作用的基礎。

參考文獻

[1] 姜維壯.新時期財政理論與改革研究[M].北京:中國財政經濟出版社,2001.